Striden som seierherrene nesten tapte: Tjenestemannsorganisasjonene og organiseringen av Nav

Summary
Dette notatet retter oppmerksomheten mot tjenestemannsorganisasjonenes rolle i Nav-reformen, og fokuserer særlig på viktige sider ved prosessen knyttet til organiseringen av Nav-etaten. Det er tre spørsmål som står sentralt: hva som skjedde, hvorfor det skjedde, og hvilken rolle tjenestemannsorganisasjonene spilte i prosessen. Var de medspillere eller motspillere. Det legges særlig vekt på hvilken betydning tjenestemannsorganisasjonenes rolle og deltagelse hadde for gjennomføringen av reformen, i form av hvordan hoveddimensjonene for organiseringen av Nav ble besluttet, fortolket, definert og iverksatt ut over i reformprosessen.

Analysen viser at organiseringen av Nav ikke ble en entydig prosess i retning av et robust utfall. Organiseringen av Nav startet med planer og modeller hvor de lokale og multifunksjonelle Nav-kontorene var i reformens midte som det avgjørende suksesskriterie. Det bærende reformsymbolet var «en dør» i møte med brukeren. Den modellen som ble sentral i iverksettingen de første årene innebar imidlertid et overordnet fokus på betydningen av «baklandet» i etaten. Det vil si forvaltnings- og spesialenhetene, og omfattende overføring av oppgaver, ansatte og kompetanse fra de lokale Nav-kontorene til dette baklandet. Arbeidsdelingen, koordineringen og det som ble omtalt som grensesnittet mellom disse enhetene i Nav-etaten ble umiddelbart et konfliktområde og problemområde for reformprosessen. Betydningen av den ene «døren» og det multifunksjonelle og myndige lokale Nav-kontor fikk imidlertid sitt gjennomslag utover i 2009 og 2010. Ikke minst på grunn av stadig pågående politiske prosesser og definisjonskamper om Navetatens organisering og reformens retning, og tjenestemannsorganisasjonenes rolle i dette.

Prosessens politiske og lite entydige karakter hadde mye å gjøre med at det var tre parallelle arenaer for vedtak og fortolkninger som var sentrale i Nav-reformen. Den politisk, den Navadministrative og den forhandlingsbaserte i Nav-etaten. I denne prosessen ble tjenestemannsorganisasjonene svært sentrale langs to forhold. For det første å utforme og opprettholde en opposisjonsteori for reformen med særlig kritikk mot kontorenes neddempede rolle og forvaltningsenhetenes oppblåste rolle i den sentrale ledelsens reformteori og fortolkning av politiske vedtak. For det andre at tjenestemannsorganisasjonene som formelle organisasjoner
har vært avgjørende bidragsytere i å holde det institusjonelt betingede (kultur, verdier, logikk)
fundamentet levende som nødvendige premissleverandører og innholdsleverandører til
supplerende modeller og fortolkninger av reformens retning og etatens organisering.