Summary:

Temaet for denne rapporten er statlig boligpolitikk i Norge fra ca. 1970 til 2010, et tidsrom hvor det skjedde store endringer i boligsektorens offentlige støtte- og reguleringsordninger. Viktige boligpolitiske endringsprosesser i det aktuelle tidsrommet dokumenteres og analyseres i rapporten. I det som følger er det også viet stor plass til samtidige og ettertidige debatter knyttet til viktige boligpolitiske endringer (derav rapportens undertittel dokumentasjon og debatt).

I denne rapporten definerer vi «statlig boligpolitikk» som lover, forskrifter og tiltak iverksatt for å nå boligpolitiske målsettinger. Disse lovene, forskriftene og tiltakene har som regel vært begrunnet og utformet som en del av boligpolitikken, dvs. som en del av en regjerings definerte «boligpolitikk», slik den kommer til uttrykk i stortingsmeldinger og stortingsproposisjoner. Politikkområder utenfor eller i grenselandet til den offisielle boligpolitikken har imidlertid hatt stor betydning for befolkningens boligforhold, og for muligheten til å nå boligpolitiske målsettinger. Dette gjelder for eksempel deler av kreditt-, skatte-, sosial- og bygningspolitikken. Derfor blir det gjort mange henvisninger til sentrale endringer innenfor disse politikkfeltene i rapporten.

Rapporten er ment å fungere som et oppslagsverk for forskere, journalister, politikere, embetsverk og representanter for den opplyste allmennhet. Hovedformålet med rapporten er på denne måten å bidra med kunnskap til de som utformer, diskuterer og interesserer seg for norsk boligpolitikk. I tillegg er rapporten ment å supplere den eksisterende forskningslitteraturen om de boligpolitiske endringene de siste førti årene. Endelig er rapporten ment som et bidrag til forskningen om velferdsstatens utvikling i bred forstand. Dokumentasjonen og analysene i rapporten vil være interessante for historikere og samfunnsvitere som ønsker å utforme helhetlige synteser om den politiske utviklingen i Norge etter 2. verdenskrig.

Fire sentrale boligpolitiske virkemidler blir gjenstand for særskilt oppmerksomhet i det som følger: offentlig boligfinansiering, bostøtte, boligbeskatning og markedsreguleringer. Alle fire virkemidler er viet egne kapitler som omhandler hele perioden fra 1970 til 2010. Sentrale politiske prosesser, vedtak og dokumenter knyttet til virkemidlene blir gjengitt og analysert i hvert kapittel. I tillegg har rapporten et eget kapittel om den «boligsosiale vendingen» fra midten av 1990-tallet, dvs. glidningen mot en boligpolitikk som i stadig større ble målrettet mot de mest vanskeligstilte.

Dokumentasjonen og analysene i rapporten er basert på et stort og variert kildemateriale. Stortingsforhandlinger (proposisjoner, meldinger og debatter) er naturlig nok den mest sentrale kilden til Stortingets og regjeringenes offisielle boligpolitikk. Andre trykte kilder, som Husbankens årsmeldinger og innstillingene til offentlige komiteer, har fungert som viktige supplement til stortingsforhandlingene. Arkivene til Kommunal- og arbeidsdepartementet har også blitt benyttet i stor utstrekning. Her finner man embetsverkets versjon av den boligpolitiske utviklingen. I tillegg har materiale fra Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek vært til stor hjelp. Endelig har artikler fra aviser og blader blitt benyttet for å dokumentere partienes og organisasjonenes skiftende holdninger til boligpolitiske spørsmål.

Rapporten kan leses fra perm til perm med utbytte. Som følge av rapportens betydelige omfang, vil det likevel for de flestes vedkommende fungere best å lese enkeltkapitler hver for seg eller bruke rapporten som oppslagsverk. Rapporten er disponert på følgende måte: I kapittel 1 blir det gjort rede for rapportens tema og formål i korte trekk. Kapittelet inneholder videre definisjonen av nøkkelbegrepet «statlig boligpolitikk», og et forsøk på å periodisere og beskrive norsk boligpolitikk i perioden fra 1945 til 2010. Til sist i kapitlet følger en gjennomgang av kilder og forskningslitteratur som har blitt benyttet i prosjektet «Norsk boligpolitikk i forandring», samt rapportens disposisjon og leserveiledning.

I kapittel 1 blir det fremhevet at det forekom store endringer i norsk boligpolitikk i løpet av den aktuelle perioden. På 1970- og 80-tallet forsøkte staten fortsatt å spille en aktiv, styrende rolle i boligsektoren. Staten regulerte omsetningsprisene og husleiene i mange delmarkeder og påvirket boutgifter, boligstandard og boligpriser ved en omfattende subsidiering av boligbyggingen. På 1990- og 2000-tallet spilte staten en stadig mer tilbaketrukket rolle i boligsektoren. Etterkrigstidens boligpolitikk ble forlatt. Staten fortsatte på den annen side å styre og regulere boligmarkedet: revisjonene av husleie-, borettslags-, eierseksjons-, oppførings- og avhendingslovgivningen er gode eksempler på dette (se kapittel 6). Det er misvisende og upresist å hevde at boligmarkedet i dag er «uten reguleringer» eller at boligpolitikken er avviklet, slik enkelte kommentatorer gjør (se kapittel 2). I tråd med idealet om «velfungerende boligmarkeder» fremsatt i Bondevik-regjeringens boligmelding (St. meld. nr. 23 2003–2004), ble imidlertid styringsambisjonene kraftig nedjustert i løpet av 1990- og 2000-tallet.

Ifølge kapittel 1 kan ikke endringene i boligpolitikken de siste tiårene føres tilbake til en felles, koordinert strategi. Det argumenteres snarere for at endringene på de respektive områdene fremstår som et resultat av ulike drivkrefter. Nedskjæringene og omleggingen av boligfinansieringen fremstår som et resultat av et elitesamarbeid. Det fantes en generell politisk enighet mellom toppsjiktet i Arbeiderpartiet og Høyre omkring den gradvise nedtrappingen av de generelle boligbyggingssubsidiene og prioriteringen av de behovsprøvde, personrettede virkemidlene (se kapittel 3). Det samme gjelder avviklingen av husleiereguleringen (se kapittel 6). På andre områder fremstår endring i større grad som et resultat av press fra markedsaktører. Ifølge samfunnsgeografen Terje Wessel var eiendomsinvestorers profittmotiv hoveddrivkraften bak etableringen av eierleilighetssektoren på 1970- og 80-tallet. En viktig årsak til avviklingen av prisreguleringen i borettslagssektoren, var på sin side beboernes ønske om å selge sin bolig til markedspris (se kapittel 6).

I Kapittel 2 presenteres fire perspektiver på den boligpolitiske utviklingen fra ca. 1980 til 2010, boligpolitikkens fall, markedet og frihetens seier, sosialdemokratisk pragmatisme og kapitalens triumf. Diskusjonen av de ulike perspektivene er et forsøk på å åpne et komplisert felt, vise mangfoldet av eksisterende tolkninger og bidra til refleksjon omkring den boligpolitiske utviklingen de siste tretti årene. Kapitlet er ment som en fengende innføring til de empirisk anlagte kapitlene 3, 4, 5, 6 og 7.

Omleggingen av den statlige boligfinansieringen behandles i kapittel 3. Kapittelet viser at det forekom en gradvis reduksjon av de statlige overføringene til den allmenne boligbyggingen. I løpet av samme periode ble selektive støtte- og låneordninger politikernes prioriterte satsningsområder. Kapitlet dokumenterer videre at tanken om at staten burde være en motor i boligbyggingen og styre den mot bestemte, gjerne tallfestede mål, gradvis ble erstattet med et mer markedsorientert perspektiv. Endelig fremholdes det at omleggingen av boligfinansieringen primært ble drevet fram av politiske eliter og embetsverket.

Den moderne bostøttens fremvekst og utvidelse fra slutten av 1960-tallet og fram til i dag dokumenteres i kapittel 4 (Bostøtte, fra boligpolitikk til fattigdomsbekjempelse?). I kapittelet beskrives denne prosessen som et resultat av tverrpolitiske ønsker. Når det er sagt legger kapitlet vekt på at bostøtten i mange perioder har vært uten klare støttespillere på Stortinget.

Boligskattens politiske historie behandles utførlig i kapittel 5. Kapittelet skildrer det skattepolitiske dramaet eller «boligbeskatningens fall» fra Seksekomiteens innstilling (NOU 1973:3) til dagens rødgrønne regjering. Kapitlet viser at regjering og Storting har vært varsomme med å skattlegge boligeierne i det «sosialdemokratiske eierlandet». Dette på tross av at mange politikere, byråkrater og fagfolk har sett gode økonomiske og fordelingspolitiske argumenter for å øke boligbeskatningen. I kapitlet blir avstanden mellom faglige råd og politisk praksis forklart, med henvisning til den gradvise endringen av interessestrukturen i den norske boligsektoren i løpet av 1900-tallet: Leieboerne ble færre, selveierne ble flere. I en interessant studie fremhever Ulf Torgersen at holdningene til boligskatt endret seg i takt med at selveierprosenten i byene økte, spesielt etter 2. verdenskrig. På landsbygda hadde det siden middelalderen vært tradisjon for selveie i Norge, men tidlig på 1900-tallet dominerte leieboerne i de største byene, med unntak av Stavanger. Kun 5 prosent av innbyggerne i Christiania eide for eksempel sin egen bolig i 1920. I denne situasjonen var den politiske støtten til boligskatt relativt bred, både blant innbyggerne og blant politikerne, påpeker Torgersen. I løpet av etterkrigstiden ble det som følge av velstandsvekst og en eier- og andelsorientert boligpolitikk stadig færre leieboere i byene både i relative og absolutte tall. Fra 1945 til 1990 falt den relative andelen leieboere i Oslo fra 77 til 24 prosent, og den samlede andelen selveiere og andelshavere økte fra 23 til 76 prosent. I denne situasjonen har politikerne vært varsomme med å tråkke boligeierne på tærne, på tross av at mange økonomer og utredninger har fremhevet at det finnes tunge fordelings- og effektivitetshensyn som taler for en økning av det samlede skattetrykket i boligsektoren. I kapitlet blir det også vist til at inflasjon og «takseringens treghet» har bidratt til motstand mot boligskatt i Norge. Nærmere bestemt oppjusterte ikke myndighetene ligningsverdiene, dvs. grunnlaget for inntekts- og formuesbeskatningen av boliger, i takt med de stigende boligprisene etter 2. verdenskrig. Det innebar at avstanden mellom ligningsverdier og markedsverdier etter hvert ble meget stor. Politiske grep for å redusere denne avstanden ble derfor lett opplevd som store skatteskjerpelser, selv om det egentlig bare var forsøk på å justere takstene i forhold til høyere boligpriser. Endelig argumenteres det for at Høyre, og til dels Anders Langes Parti (ALP) og Fremskrittspartiet, vært flinke til å skape og utnytte misnøye med boligskattene. Partier som i utgangspunktet har vært mer positivt innstilt til å oppjustere boligbeskatningen har dermed vegret seg for å flagge tydelige standpunkter. Det klassiske eksempelet på dette er Arbeiderpartiets holdning til boligbeskatningskomiteens innstilling fra 1973 (NOU 1973:3). De kraftige reaksjonene mot innstillingen bidro til at partiet slo inn på en varsom linje i spørsmål knyttet til skatt og bolig.

Kapittel 6, Marked og regulering, er organisert med utgangspunkt i de tre enhetene eller disposisjonsformene for oppføring, eie og drift av boliger i Norge: Eierboliger, andelsboliger og utleieboliger. Kapittelet begynner med en grundig drøfting av den norske «eierlinja» og de ulike politiske forståelsene av selveierbegrepet. Videre behandles sentrale fenomener som fremveksten av eierleilighetssektoren, Willoch-regjeringens boligreformer (1981–86), avviklingen av prisreguleringen i borettslagssektoren og avskaffelsen av husleiereguleringen på utleiemarkedet. En sentral konklusjon i kapitelet er at den ideologiske striden på 70-tallet knyttet til spørsmål om markedsreguleringer og boligeiendom gradvis ble erstattet med politisk konsensus. Fra og med 1990-tallet aksepterte alle eller de fleste politikere eierleilighetssystemet og boligeieres rett til å selge sin bolig til markedspris. I kapittelet blir det pekt på flere forhold som bidrar til å forklare bevegelsen fra ideologisk strid til politisk konsensus omkring selveierbegrepet i perioden fra ca. 1970
til 2010. For det første vises det til at prisfallet på boligmarkedet i årene mellom 1988 til 1993 bidro til å fjerne prisregulering som aktuelt virkemiddel. I disse årene var det ikke høye, men lave boligpriser som ble oppfattet som et politisk problem. For det andre fremheves det at eierleiligheter og markedsregulerte borettslagsleiligheter, fenomener det var diskusjon om på 70-tallet, ble innarbeidede boligformer i løpet av 1980- og 90-tallet. Det ble raskt regnet som urealistisk å innføre nye begrensninger på disse boformene. Endelig argumenteres det for at motstand mot eierleiligheter og forsvar for prisregulering på boligmarkedet allment ble betraktet som upopulære standpunkter blant velgerne. Det var lite å vinne på å holde den ideologiske striden om selveierbegrepet levende i boligeierlandet

Det jeg kaller for den «boligsosiale vendingen», eller den gradvise overgangen til en boligpolitikk rettet mot de mest vanskeligstilte husholdene, er temaet for kapittel 7. Kapittelets utgangspunkt er at den boligsosiale vendingen, meget enkelt sagt, kan knyttes til følgende fenomener:
• «De boligsosiale virkemidlene»: Fra generelle til selektive låne- og støtteordninger, økt vektlegging av oppfølgingstjenester.
• Overordnet fokus på bestemte gruppers utfordringer (ungdom, eldre, flyktninger, «vanskeligstilte», bostedsløse).
• Staten som tilrettelegger for «velfungerende boligmarkeder».
• Boligfeltet en integrert del av velferdspolitikken og fattigdomsbekjempelsen.

• Kommunen: Fra tilrettelegger for allmenn boligbygging til fokus på vanskeligstilte
• Husbanken: Fra allmenn boligbank til velferdsetat

Et sentralt poeng i kapittelet er at både borgerlig og sosialdemokratisk boligpolitikk på 1990- og 2000-tallet ble preget av idealet om «velfungerende boligmarkeder». Det finnes riktignok viktige nyanseforskjeller mellom rødgrønn og borgerlig boligpolitikk, men hovedlinjene kan sies å være de samme: Store politiske inngrep på det «frie markedet» er ikke aktuell politikk, men boligmarkedene reguleres gjennom lovverk, kommunikasjon og kunnskap i tråd med idealet om «velfungerende boligmarkeder».