Summary:

Kan byråkrater løse oppgaver som krever at motstridende forventninger blir ivaretatt samtidig? Er det slik at statlige institusjoner som løser oppgaver mot det lokale styringsnivået er spesielt egnet til å løse slikt krysspress? Problemstillingen som blir tatt opp her er: Hvordan løser statlige territorielle representanter kryssende forventningspress fra sentrale og lokale myndigheter? Nærmere bestemt blir den norske fylkesmannen studert nærmere som et eksempel på en statlig territoriell representant. I forbindelse med kommunereformen til regjeringen Solberg ble fylkesmennene bedt om å gi en tilråding til ny kommunestruktur. Dette satte dem under kryssende forventninger om både å ta hensyn til behovet for endring og til prinsippet om at kommunenes motstand skulle blir respektert. Byråkratteorien behandler spørsmålet om kryssende forventninger og byråkratisk skjønnsutøvelse. Den har imidlertid ikke klare forventninger til hvordan krysspress konkret kan løses. Tre teoretiske bidrag blir her brukt til å utlede tre kontrasterende forklaringsperspektiver med forventninger til hvordan fylkesmennene løser tilrådingsoppdraget. Perspektivene forventer henholdsvis at fylkesmannen arbeider for en faglig optimalisering av reformen, at han arbeider taktisk for å maksimere antallet sammenslåinger, eller at han først og fremst er opptatt av å unngå kritikk. Disse danner grunnlag for en kongruensanalyse der de ulike perspektivenes egnethet til å forklare fylkesmennenes atferd blir sammenliknet. Basert på statistikk om fylkene velger jeg ut de seks embetene der krysspresset har vært størst. Den videre analysen bygger på tilrådingsdokumentene og intervjuer i fylkesmannsembetene. Funnene viser stor variasjon i hvordan fylkesmennene har løst krysspresset. Studien viser at fylkesmennene jevnt over har delt tilrådingene i to, med anbefalinger på kortere og lengre sikt. Denne variasjonen gir mening utfra at ikke ett av de tre perspektivene kan forklare atferden alene. Mens de fleste søker en faglig optimalisering på lengre sikt, er det variasjon i hvorvidt de er villige til å opptre taktisk på kort sikt. Manglende villighet til dette kan i noen grad forklares utfra ønsket om å unngå kritikk, men studien viser først og fremst at fylkesmennenes egne tolkninger og personlige prinsipielle holdninger er avgjørende for strategiene som blir valgt. Fylkesmannsembetenes autonomi og fleksibilitet gjør det mulig for dem å løse de kryssende forventningene. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmål ved riktigheten av at denne byråkratisk skjønnsutøvelsen er betinget av personlige holdninger og vurderinger.