Summary:

INNLEDNING
Samordning av oppgaver på tvers av sektorer, etater og myndighetsnivåer er et sentralt tema i analysen av offentlig sektor (Lægreid mfl. 2014; Hood 2005). Mange samfunnsmessige problemer (klima, arbeidslivskriminalitet, sikkerhet/beredskap, fattigdom med mer) er av en slik karakter at de berører flere politikkområder, noe som krever samordning og samarbeid mellom ulike hierarkiske organisasjoner i staten (Christensen & Lægreid 2007; Clarke & Stewart 2003). Inndelingen i sektorer, departementer og direktorater legger føringer for hvilke problemer og samfunnsmessige utfordringer som faller mellom enheter og organisasjoner, og som dermed må håndteres over organisatoriske grenser (Egeberg 2012; Nesheim 2015; Neby mfl. 2016). Her aktualiseres spenningene mellom spesialiseringen som ligger til grunn for en primærstruktur, og samordning mellom enhetene på tvers av denne strukturen (bl.a. Egeberg & Trondal 2016). I norsk sammenheng forsterkes denne spenningen ut fra statsrådens konstitusjonelle ansvar og det sterke fokuset på mål- og resultatstyring (Lægreid mfl. 2013; Difi 2014; Nesheim 2015).

Det vil åpenbart være forskjeller i samordningsutfordringer mellom ulike «problemer», men man har i liten grad identifisert kilder for variasjon i slike utfordringer og hvordan dette påvirker tiltak og virkemidler på tvers av departementer og etater (se eks. Sarapuu mfl. 2014). Man har også, med noen få unntak (se eks. Neby mfl. 2016), i stor grad neglisjert hvordan deltakelse i interorganisatorisk samordning aktualiserer spørsmålet om samordning internt i de deltakende virksomhetene. Denne artikkelen vil bidra til økt forståelse av dette ut fra en analyse av strategien «Bolig for velferd» (BfV) (initiert i 2014), som er et tverrdepartementalt tiltak for bedre samordning av det boligsosiale arbeidet. BfV ble vedtatt av fem departement og skulle implementeres av seks underliggende direktorater, med Husbanken som koordinerende aktør.

Boligsosialt arbeid er et område som er utpreget tverrfaglig og tverretatlig, der forvaltningen av midler og tiltak er fordelt på en rekke etater og på ulike organisatoriske nivå. Et viktig siktemål er dermed at den offentlige innsatsen fra flere enheter og styringsnivåer skal samordnes og målrettes slik at flere kan få muligheter til å bo trygt og godt. De aktuelle målgruppene har sammensatte livsutfordringer, de møter en rekke offentlige etater, og det vil være avhengigheter mellom politikkområder og forvaltningsnivå. Som empirisk kontekst for å studere tverretatlig samordning er dermed det boligsosiale området interessant av flere grunner: a) samordningen er nedfelt i en tverrdepartemental strategi som skal iverksettes av mange direktorater i deres respektive organisasjoner, b) det aktuelle saksområdet har ulik rolle i og betydning for de respektive departementers/direktoraters politikk, og c) en etat (Husbanken) er utpekt til å ha en koordinerende rolle.

I artikkelen vil vi ta for oss sentrale hemmere og fremmere for tverretatlig samordning, basert på en analyse av BfV i perioden 2014–2015. Vi vil analysere to sider ved dette. For det første vil vi gå inn på hvordan distansen (langs fire dimensjoner) mellom de involverte etatene påvirker samarbeidet. Det andre aspektet er den intraorganisatoriske samordningen: Hvilke intraorganisatoriske utfordringer medførte den aktuelle strategien for Husbanken som var ansvarlig for den tverretatlige samordningen? Bidraget fra artikkelen vil være at vi tilfører ny kunnskap om nettopp disse to aspektene ved styring og samordning i staten.

I neste del går vi inn på den empiriske konteksten (norsk statsadministrasjon, det boligsosiale feltet). I del 3 går vi inn på relevant teori og tidligere forskning. Metode og datagrunnlag beskrives i del 4. Deretter følger en fremleggelse av resultatene fra vår studie (5) og en drøfting (6) av forholdet mellom teori og empiri, samt en konklusjon