Summary:

INNLEDNING
Terror angrepene i Oslo og på Utøya 22. juli 2011 aktualiserte en debatt om norske myndigheters ansvar for samfunns sikkerhet og beredskap. Hvem har ansvar for hva, hvordan er ansvaret fordelt, og hvordan utøves det? Dette ble særlig diskutert etter Gjørv­kommisjonens kritiske rapport (NOU 2012: 14). Som vi vil vise i denne artikkelen, er dette imidler tid ikke nyeproblemstillinger. Problemer knyttet til ansvar for samfunnssikkerhet og samordning av dette ansvaret er fremhevet gjennom en rekke rapporter, utredninger og stortingsmeldinger helt tilbake til slutten av den kalde krigen.

Justis­ og beredskapsdepartementet (JD) har i dag et overordnet ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap. Dette innebærer både et pådriver­, samordnings­ og oppfølgingsansvar. I denne artikkelen er vi spesielt opptatt av samordning. Samordning er særlig viktig på samfunnssikkerhetsområdet, men har også generell relevans for offentlig styring og administrasjon. De siste 20 årene har den forvaltningspolitiske utviklingen i Norge gått i retning av flere og mer autonome offentlige enheter med spesifierte oppgaver og ansvarsområder som styres gjennom mål­ og resultatstyring (Christensen og Lægreid 2011; Lægreid og Verhoest 2010). En forvalt ningspolitikk basert på spesialiserte og autonome resultatenheter fungerer godt så lenge samfunnsproblemene følger organisasjonsgrensene. Dette er imidlertid ikke all tid til fel let. Sam funns sikkerhet og beredskap er nettopp et eksempel på et slikt område som krever betydelig samordning på tvers avetablerte organisasjoner, sektorinndelinger og forvaltningsnivåer.

Artikkelen beskriver og analyserer utviklingen av JDs samordningsansvar for samfunnssikkerhet fra begynnelsen av 1990­tallet og frem til etterspillet av 22. juli. JDs samordningsansvar er todelt. Det har et vertikalt ansvar for beredskapsetatene, som politiet og Politiets sikkerhetstjeneste, og et horisontalt ansvar som på driver­ og samordningsdepartement. Det horisontale samordningsansvaret er støttet av sektorovergripende direktorater som Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Nasjonal sikkerhets myndighet (NSM). JD fikk et tverrgående koordineringsansvar for samfunnssikkerhet i 1994. Si den da har ansvaret blitt drøftet jevnlig og for søkt videreutviklet på ulike måter. Samtidig vil vi vise at man har vært forsiktig med å bygge opp en sterk sentral samordningskapasitet.

Større kriser skjer sjelden, er ofte grenseoverskridende både geografisk og organisatorisk, og utfordrer tradisjonelle organisasjons­ og styringsformer. Det te betyr at samordning mellom ulike etater og myndigheter er sentralt. Samfunnssikkerhetsområdet i Norge har lenge vært kjennetegnet av en fragmentert organisering der ansvaret går på tvers av sektorer, forvaltningsnivåer og etatsgrenser (Fimreite mfl. 2011). JD har det overordnede samordningsansvaret, samtidig som hvert enkelt fagdepartement har et konstitusjonelt ansvar for samfunnssikkerhet innenfor sin sektor. Ansvaret for håndtering av kriser er også fordelt mellom forskjellige etater med ulik geografisk inndeling. Dette gir betydelige samordningsutfordringer.

Datagrunnlaget for denne artikkelen består av offentlige utredninger, stortingsmeldinger, stortingsforhandlingene og ulike høringsuttalelser, samt intervjuer i regi av 22. julikommisjonen, og uformelle samtaler med informanter i sentralforvaltningen. Intervjuene som ble gjennomført av 22. julikommisjonen i etterkant av terrorangrepene i 2011, er en særlig verdifull informasjonskilde. For å forklare utviklingsmønsteret og problemene med å bygge opp en sterk sentral samordning trekker vi veksler på et institusjonelt perspek tiv på organisasjoner, organisering og forvaltning, supplert med et instrumentelt perspektiv.

I det følgen de gjør vi først rede for artikkelens sentrale begreper og forklarende perspektiver. Videre ser vi nærmere på samfunnssikkerhet i Norge. Vi deler den empiriskebe skrivelsen i tre perioder: 1990–2000: Totalforsvar og sivilt beredskap, 2000–2010: Samfunnssikkerhet og sårbarhet, og Etter 22.7 2011: Langs opptrukne stier? Avslutningsvis diskuterer vi JDs institusjonelle endring i løpet av denne 20­års perioden.

Nøkkelord: Samordning, samfunnssikkerhet, grenseoverskridende problemer, institusjonell endring, ansvar, spesialisering
Keywords: Coordination, societal safety and security, wicked problems, institutional change, accountability, specialization