Summary:

Et hovedinntrykk er at Politidirektoratet har hatt en positiv utvikling siden etableringen i 2001. Direktoratet har fått en tydeligere og mer synlig rolle de siste årene både ut mot andre deler av etaten og opp mot Justis- og beredskapsdepartementet. Samtidig er det behov for en rendyrking av direktoratets kjerneoppgaver, overføring av oppgaver til andre deler av etaten og utvikling av virksomhetsstyringen og arbeidsformene.

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har DFØ foretatt en gjennomgang av Politidirektoratet (POD). Gjennomgangen skulle vurdere følgende:

1. om PODs organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter er hensiktsmessig
2. om enkelte av PODs oppgaver bør fordeles til JD, særorganer eller politidistrikter
3. omfanget av PODs beslutningsmyndighet

Her presenterer vi våre hovedfunn, vurderinger og anbefalinger knyttet til disse tre hovedspørsmålene. Vi starter med å besvare spørsmål b, deretter a og c. En fyldigere presentasjon av funnene og utdypende vurderinger og anbefalinger finnes i de påfølgende kapitlene. Våre vurderinger og anbefalinger er basert på dokumentstudier, spørreundersøkelser og intervjuer.

Bør enkelte av PODs oppgaver fordeles til JD, særorganer eller politidistrikter?
POD må rendyrke kjerneoppgavene
Vår undersøkelse viser at POD legger stor vekt på å gjennomføre oppdrag fra JD. Den faglige rollen er styrket, men PODs faglige råd til JD er ofte lite helhetlige og langsiktige. Etter DFØs vurdering er det nødvendig for POD å rendyrke kjerneoppgavene. Det bør skje gjennom å definere:

1. Hva som ligger i PODs direktoratsrolle, både gjennomføringsrollen og den faglige rollen.
2. Hva som ligger i PODs fagmyndighetsrolle.
3. Hvilke fagområder som bør ligge i POD.

POD er et viktig mellomledd mellom JD og etaten, og ivaretar nødvendig kontakt med andre direktorater. Med utgangspunkt i de to rollene (punkt 1 over) er PODs kjerneoppgaver etter DFØs vurdering å:
- Styre, lede, utvikle og følge opp etaten for å sikre gjennomføring av regjeringens politikk. Det innebærer videre å ivareta myndighetsoppgaver i form av bl.a. klagebehandling og regelverksarbeid og ha et ansvar for beredskap og kriseledelse på nasjonalt operasjonelt nivå.
- Ivareta en faglig rolle ved å synliggjøre utfordringene for politiet fremover og hvilke konsekvenser det kan få for etaten. POD skal gi innspill til JD både på bestilling og på eget initiativ. De faglige rådene baseres på styringsinformasjon, faglige og erfaringsbaserte innspill fra etaten og FoU-basert kunnskap.

Etter DFØs mening bør POD rendyrke fagmyndighetsrollen (punkt 2 over). Det innebærer å ha et overordnet fagansvar og beslutte nasjonale faglige retningslinjer og prosedyrer. Selve fagutviklingen og fagforvaltningen bør skje i særorgan og/eller i politidistrikter. Dette innebærer å utvikle og komme med forslag til metoder, prosedyrer og retningslinjer.

POD og politiet har en bred oppgaveportefølje (punkt 3 over), som gjør det krevende å ivareta helheten og vanskeliggjør effektiv ressursutnyttelse. Hvilke fagområder politiet skal ha ansvar for, er først og fremst et politisk valg. Etter DFØs vurdering bør det vurderes å redusere bredden i politiets fagområder for å styrke innsatsen på kjerneoppgavene.

Flere oppgaver bør flyttes ut av Politidirektoratet
For at POD skal kunne rendyrke kjerneoppgavene, må noen oppgaver POD gjør i dag overføres fra direktoratet til særorgan, fellesenheter, politidistrikter eller til andre deler av offentlig sektor. Særorgan og fellesenheter kan ivareta nasjonale oppgaver som ikke er nødvendige for at POD skal kunne ivareta direktoratsrollen.

Særorgan og politidistrikt kan også overta oppgaver som er fagforvaltning. Dette er på plass på fagområdet etterforskning, men POD bør i tillegg få på plass et fagutviklingsapparat på de andre politifaglige områdene. Også på de mer administrative områdene bør POD vurdere å overføre «hvordan»-oppgaver (driftsoppgaver, konkrete gjennomføringsoppgaver) til andre deler av etaten.

POD har over tid jobbet med å identifisere oppgaver som ikke er kjerneoppgaver og vurdert om disse kan overføres til andre deler av etaten. Etter DFØs vurdering er det viktig at POD nå gjennomfører overføring av disse oppgavene.

Er PODs organisering, virksomhetsstyring og arbeidsmåter hensiktsmessig?
Virksomhetsstyringen må videreutvikles
Politimesterne og sjefene for særorganene er enige i at det har vært en positiv utvikling i styringen fra POD. Innføring av resultatavtaler er positivt. Samtidig styrer JD fortsatt politiet detaljert på innsatsfaktorer og aktiviteter, noe som begrenser PODs handlingsrom for å styre og lede etaten ut fra overordnete mål og prioriteringer.

Det er fortsatt utfordringer knyttet til å få til mer helhetlig og strategisk styring av etaten. Etter DFØs vurdering er det viktig å få til god koordinering mellom de politifaglige miljøene i POD og den styringsfaglige delen av direktoratet. Dette kan gjøres ved en form for matriseorganisering, der fagmiljøene trekkes mer med i styringen av etaten.

Den faglige rollen må styrkes
I dag gir POD mange faglige innspill til JD. De fleste av dem er på konkrete, begrensede temaer og fristene for innspill er ofte svært korte. Etter DFØs vurdering bør POD bli bedre til å synliggjøre de utfordringene politiet står overfor i fremtiden og hvilke konsekvenser dette får for politiet, både når det gjelder prioriteringer av oppgaver, kompetanse og ressurser. Det krever et godt kunnskapsgrunnlag i form av styringsinformasjon, statistikk og relevant FoU.

Et mulig grep som kan tas for å legge til rette for mer langsiktige og helhetlige innspill fra POD, er å institusjonalisere et fast, faglig råd fra politidirektøren. Dette kan være et innspill etter samme lest som Forsvarssjefens fagmilitære råd. Et slikt institusjonalisert, helhetlig råd kan være et solid, faglig beslutningsgrunnlag for politisk ledelse og styrke det langsiktige perspektivet i JDs styring av politiet. Et faglig råd vil også være et viktig grunnlag for en åpen og offentlig debatt om politiets rolle i samfunnet.

Behov for forbedring av arbeidsprosesser og mer delegerende ledelse
Et hovedfunn fra vår undersøkelse er at det er begrenset samhandling mellom avdelingene i POD, og at det kan ta tid å få avklaringer og beslutninger fra ledere. Dette skyldes blant annet høy arbeidsbelastning på ledere og medarbeidere, men også sterk linjestyring og hierarkiske prosesser. Samtidig er det nettopp pga. den store arbeidsmengden behov for tydeligere interne prioriteringer i POD. Dette er et lederansvar.

Det synes å være rom for mer delegerende ledelse i POD. Et betydelig innslag av hierarkisk beslutningsstruktur er både hensiktsmessig og nødvendig i et statlig forvaltningsorgan, men noen beslutninger kan delegeres til lavere nivå. Mer delegering vil kunne frigjøre helt nødvendig ledelseskapasitet til å prioritere oppgaver, følge opp medarbeidere og bidra til mer effektive beslutningsprosesser.

POD må ta større ansvar for det digitale skiftet
Det er mye utålmodighet og forventninger internt i etaten, hos innbyggere og hos viktige samarbeidspartnere knyttet til utvikling av digitale løsninger og systemer. Politiets IT-enhet (PIT) har et omfattende ansvar for digitalisering. Etter DFØs vurdering er det imidlertid viktig at det ikke oppstår tvil om at POD har det overordnete ansvaret for det digitale skiftet i etaten, og derigjennom også å sette retning og prioriteringer for digitaliseringen av politiets arbeidsprosesser og tjenester.

Det er mange både i POD og etaten som strever med å forstå hva digitaliseringen faktisk vil innebære for deres arbeid. Etter vår vurdering har POD, sammen med PIT, en viktig oppgave med å forklare hva det digitale skiftet betyr for praktisk politiarbeid.

POD må styrke seg på forvaltnings-, analyse- og digitaliseringskompetanse
Kompetansebehovet må ses i lys av hvilke utfordringer POD står overfor og hvilke kjerneoppgaver POD skal ivareta. For å ivareta direktoratsrollen på en god måte, er det etter vår vurdering behov for en styrking av forvaltnings- og analysekompetansen i direktoratet. Det er også behov for at POD som organisasjon har kompetanse til å ivareta ansvaret for det digitale skiftet i etaten.

Først spissing av kjerneoppgaver – så eventuell endring av organisasjonsstrukturen
Etter DFØs vurdering er det viktig at POD rendyrker sine kjerneoppgaver og overfører oppgaver til andre deler av etaten, før direktoratet foretar eventuelle endringer i organisasjonsstrukturen. Vi mener også at det er viktigere å forbedre arbeidsprosessene og utvikle en kultur for samhandling mellom avdelinger og seksjoner enn å flytte bokser i organisasjonskartet.

Hvilken beslutningsmyndighet har POD?
Etter DFØs vurdering har POD de fleste fullmakter en underliggende virksomhet bør ha. I henhold til instruksen har POD generell instruksjonsmyndighet overfor politidistriktene, særorganene og øvrige underlagte enheter, der ikke annet er regulert i lov. Dette gjelder først og fremst begrensninger knyttet til påtalefunksjonen. Det pågår en diskusjon om hvor langt politilovens § 16 går med hensyn til politimestrenes fullmakter. Politimestrene har ansvar for alle hendelser i sitt geografiske område. Imidlertid er dette ikke til hinder for at POD kan instruere politidistriktene. Så langt som mulig bør PODs ledelse, politimestrene og særorgansjefene være omforente om hvordan instruksjonsmyndigheten skal utøves. Eventuelle instrukser bør være formalisert både ut fra notoritets- og kontrollhensyn.

Det er eksempler på at politidirektørens autoritet til å gjennomføre endringer som skal gi mer effektiv ressursutnyttelse, er utfordret. Etter DFØs vurdering er det først og fremst en konsekvens av sterk politisk styring og ikke en konsekvens av manglende fullmakter.

DFØs anbefalinger
Til Justis- og beredskapsdepartementet
- Politidirektoratet har en viktig rolle som mellomledd mellom JD og politietaten og ut mot andre direktorater. Det er ikke hensiktsmessig at norsk politi styres direkte fra departementet.
- JD bør ta opp igjen spørsmålet om å flytte forvaltningsoppgaver og oppgaver knyttet til den sivile rettspleien på grunnplanet til andre deler av offentlig sektor.
- JD bør styre politiet mer helhetlig, overordnet og langsiktig.
- JD bør etterspørre helhetlige og langsiktige råd fra POD. JD og POD bør vurdere å institusjonalisere et fast, faglig råd fra politidirektøren etter samme lest som Forsvarssjefens fagmilitære råd.

Til Politidirektoratet
- POD bør rendyrke direktoratsrollen:
-- Å styre, lede, utvikle og følge opp etaten for å sikre gjennomføring av regjeringens politikk
-- Å ivareta den faglige rollen gjennom å synliggjøre utfordringene for politiet fremover, sørge for et godt fagutviklingsapparat, være en god strategisk bestiller og beslutte retningslinjer og prosedyrer
- POD må vurdere oppgavefordelingen mellom POD og andre deler av etaten – POD skal ha ansvar for «hva»-oppgavene (mål, retning), mens særorgan og ev. politidistrikt bør ha ansvar for «hvordan»-oppgavene (metoder, aktiviteter og gjennomføring).
- POD må sørge for at de oppgavene de allerede har identifisert som overførbare til andre deler av etaten, faktisk blir overført.
- POD må ta et tydeligere ansvar for det digitale skiftet i politiet.
- POD bør styrke seg på forvaltnings- og analysekompetanse og digitaliseringskompetanse.
- POD har i utgangspunktet de fullmakter som er nødvendige for et direktorat. Eventuelle instrukser til politidistrikter eller særorgan bør være formalisert og så langt som mulig forankres i Nasjonal ledergruppe.