Summary:

Stadig flere av etatene innen regional statsforvaltning har i løpet av de siste fem årene gått fra å ha en geografisk basert organisering til en en mer funksjonsbasert organisering. I løpet av 2022 vil hele 17 av de 21 etatene som har tilhørt regional statsforvaltning, ha en organisering inndelt etter likeartede funksjoner og med landsdekkende oppgaveløsning. Fra etatenes ståsted er enklere styringslinjer, mer ensartet praksis og sterkere fagmiljøer de største fordelene ved en funksjonsbasert organisering. En ulempe er at samhandling på regionalt nivå blir vanskeligere.

DFØ har undersøkt omfang, konsekvenser og muligheter som følger av en utvikling fra en geografisk basert til en mer funksjonsbasert organisering i statlige etater. Funnene er basert på en bred kartlegging av de 21 etatene som har tilhørt det som omtales som regional statsforvaltning, erfaringer fra fire utvalgte etater, deres eierdepartementer og et utvalg statsforvalterembeter. De fire utvalgte etatene er Kystverket, Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Skatteetaten og Statens vegvesen.

En skrittvis utvikling der etatene er inspirert av hverandre
Etatenes valg om en funksjonsbasert organisering synes å være sterkt motivert ut av et ønske om å bli bedre rustet til å løse samfunnsoppdraget. Samtidig er digitalisering en sentral driver og muliggjører. Initiativene til å endre organisering blir tatt i et samspill mellom etatene og eierdepartementene, men der etatene har en førende rolle. Inspirasjon fra andre etater sammen med eksterne utredninger og prosesser, bidrar i tillegg til å påvirke etatene i retning av en mer funksjonsbasert organisering.

En mer enhetlig og styrbar etat med sterkere fagmiljøer
I de fire undersøkte etatene som har valgt en mer funksjonsbasert organisering, ser vi at direktoratsnivået slankes eller fjernes. Faglige oppgaver flyttes ut fra direktoratsnivået og samles i divisjoner. Direktøren med stabsenheter får en mer enhetlig og strategisk styringsfunksjon koblet til den operative delen av virksomheten ute i divisjonene. Fagmiljøer som tidligere var fordelt på mindre regionale enheter, blir organisatorisk samlet i enheter med landsdekkende oppgaveløsning. Videre blir likeartede saker behandlet av samme enhet og under samme ledelse. Dette gir grunnlag for sterkere fagmiljøer, mer likebehandling, større spesialisering og mer fleksibel utnyttelse av kompetanse innen det enkelte fagområde.

Regional samordning blir mer krevende
Etatenes tidligere kontorsteder blir i stor grad opprettholdt ved overgang til funksjonsbasert organisering. Samtidig forsvinner det regionale styringsleddet, som i mange tilfeller var etatens kontaktpunkt ut mot andre etater og samarbeidspartnere regionalt. Dette kan føre til at etatenes lokalkunnskap blir svekket og gjør at den regionale samordningen får et vanskeligere utgangspunkt.

Inndelingsprinsipper og organisatoriske valg påvirker hva etatene kan oppnå
Hvilke funksjoner etatene velger å bygge organisasjonen opp rundt påvirker hva som kan oppnås med ny organisasjon. Erfaringer fra de etatene vi har undersøkt viser at fagområder som tidligere var mindre synlige, kan løftes høyere opp i organisasjonsstrukturen som en divisjon. Videre ser vi at organisering på tvers av verdikjeder gir større samordningsbehov, enn om divisjonene blir bygd opp rundt fagområder som tilhører samme verdikjede. Ettersom det regionale styringsleddet forsvinner, kan en funksjonsbasert organisering gi grunnlag for færre ledernivå dersom etatene er bevisste på dette. Hvor godt en funksjonsbasert organisering fungerer, vil dermed være avhengig av de inndelingsprinsippene og valgene som etatene tar innenfor rammene av organisasjonsmodellen.

På grunnlag av etatenes erfaringer påpeker vi i rapporten at funksjonsorganisering gir følgende muligheter:
- Underbygger etatenes mål og prioriteringer
- Mer effektiv styring og ansvarsutkreving
- Mer samlet vurdering av utvikling og drift
- Mer kostnadseffektiv organisering av administrative funksjoner
- Større og mer spesialiserte fagmiljøer kan gi økt kvalitet
- Mer likebehandling utelukker ikke brukerretting

Men vi ser også at funksjonsorganisering innebærer utfordringer, spesielt for regional samordning. Vi reiser spørsmål om det kan være aktuelt for de mest berørte etatene å formalisere en eksplisitt regional koordinatorrolle, blant annet for å ivareta statsforvalternes behov for et fast kontaktpunkt. Og er dette i så fall noe som skal overlates til etatene å vurdere, eller bør det legges føringer sentralt for å sikre dette? En annen og mer vidtgående løsning kunne være å legge ansvar for kommunerettede saksområder som er mest berørt av behovet for regional samordning inn under statsforvalterembetet. Dette ville i så fall kreve en mer omfattende utredning.

Når det gjelder den videre utviklingen antar vi blant annet at de fleste etatene vil se seg tjent med å fortsette i retning av mer funksjonsbasert organisering, men at noen av etatene ser det som nødvendig å beholde geografisk basert organisering på lavere nivåer.

Etter hvert som funksjonsorganisering fjerner skillet mellom sentralt og regionalt nivå i en etat, ser vi at direktoratsbegrepet ikke lenger er relevant for å betegne det sentrale nivået. Når skillet mellom nivåene forsvinner, oppstår spørsmålet om hvordan sikre totrinns klagebehandling. Her har etatene i samråd med sine departementer valgt ulike løsninger.

Med digitalisering og bruk av fjernledelse kan lokasjonene opprettholdes slik at man unngår sentralisering av arbeidsplasser. Spørsmålet er om det likevel på lengre sikt vil skje en desentral sentralisering, ved at nyrekruttering kanaliseres til det kontorstedet med flest medarbeidere på et fagområde.

Til slutt peker vi på behovet for å delegere myndighet til lavest mulig nivå, og at en funksjonsbasert organisering vil kreve særskilt oppmerksomhet på samordningsbehov.