Summary:

Bakgrunn
Fra 2016 har regjeringen igjen tatt i bruk områdegjennomganger. Det er et verktøy tilknyttet budsjettprosessen, som har blitt brukt i ulike varianter i Norge tidligere. Forventningene om strammere statsbudsjetter i tiden fremover er en viktig årsak til at man har ønsket å ta i bruk områdegjennomganger igjen. Det vil bli mindre vekst i inntektene til Statens pensjonsfond utland, mindre avkastning fra fondet og økte demografiutgifter. Man vil gå fra å ha betydelige årlige påplussinger i statsbudsjettet til å måtte gjennomføre vesentlige innsparinger for å kunne dekke de mest prioriterte utgiftene.

Områdegjennomganger kan legge til rette for mer langsiktig og dyptpløyende analyser som vurderer eksisterende ressursbruk, foreslår tiltak for å bedre ressursbruken, finner handlingsrom og gir bedre målretting av tiltak. Områdegjennomganger handler derfor ikke bare om kostnadskutt, men også om å modernisere offentlig forvaltning og virkemidlene i takt med den generelle moderniseringen og utviklingen av samfunnet og med tanke på fremtiden.

Direktoratet for økonomistyring ble høsten 2019 bedt av Finansdepartementet om å gjennomføre et prosjekt for å vurdere og komme med forslag til hvordan arbeidet med områdegjennomganger kan videreutvikles som et verktøy for mer effektiv og bedre målrettet ressursbruk. Arbeidet skal også omfatte vurderinger av hvordan DFØ best kan bidra til å understøtte arbeidet med bedre bruk av offentlige ressurser i budsjettprosessen.

Denne rapporten besvarer første del av oppdraget. Den inneholder en kartlegging av erfaringer med områdegjennomganger i Norge i perioden 2016-2019 og vurderinger og anbefalinger om veien videre.

Metodisk har vi basert oss på dokumentanalyser av mandater, sluttrapporter, og der de foreligger, styringsdokumenter og egenevalueringer fra gjennomførte områdegjennomganger, samt aktuelle budsjettdokumenter, tildelingsbrev og årsrapporter. Vi trekker også på det som OECD i sin nylige rapport «Spending reviews in OECD countries: towards good practices» (2019) fremholder som god praksis på området. Videre har vi intervjuet 30 informanter som har deltatt eller vært berørt av områdegjennomganger på ulikt vis; virksomhetsledere, ledere av ekspertutvalg, ekspedisjonssjefer i departementer, fagansvarlige for områdegjennomganger i Finansdepartementet, prosjektledere, politikere og gjennomførende konsulenter.

Hva ser vi?
Mange fremholder at områdegjennomganger er et nyttig verktøy. Det kan være på prinsipielt grunnlag, at selve intensjonen bak verktøyet ønskes velkommen, eller basert på egne erfaringer med områdegjennomganger.

Prinsipielt mener flere at områdegjennomganger treffer et behov i forvaltningen for analyser som belyser ressursbruk i forhold til resultater på en forsøksvis objektiv måte. Den erfarte nytten kobles ofte mot at områdegjennomganger kan bidra med ny giv på et kjent problem, eller at det er en måte å få oversikt og
bedre forståelse av et komplekst fagfelt.

Samtidig har vi avdekket mange syn på forbedringer og utviklingsmuligheter:

- Den tydeligste tilbakemeldingen er at underliggende virksomheter bør involveres mer, i forkant av og under en områdegjennomgang.
- Det er lite kjennskap til og en del usikkerhet om hva områdegjennomganger er.
- Problembeskrivelse og mål for områdegjennomgangen bør komme klarere frem i mandatene.
- Det er behov for bedre data og evalueringer. Det tar i dag lang tid å fremskaffe data som skal inngå i en områdegjennomgang, og informasjonsinnhenting kan ta uforholdsmessig mye tid i gjennomføringsfasen. Kvaliteten på data er ofte lav og tall og vurderinger lar seg ikke sammenlikne på tvers.
- Videre har vi observert at det foreligger lite systematisk informasjon om hvordan de enkelte områdegjennomganger følges opp.

Vi anbefaler:
På kort sikt bør det jobbes for å forbedre omtale av mål og problem i mandatene. Det vil være klargjørende for alle berørte parter og legge til rette for en mer hensiktsmessig gjennomføring. Det vil dessuten være lettere å følge opp og vurdere måloppnåelse i ettertid.

I forkant av at et mandat utarbeides, bør berørt fagdepartement og Finansdepartementet ha en samlet oversikt over eksisterende kunnskapsgrunnlag på feltet. Omfanget av eksisterende kunnskap bør legge føringer for metode og ambisjonsnivå i mandatet.

Det bør i større grad lages prosjektformelle strukturerer for løpende involvering av de mest berørte partene, særlig underliggende virksomheter. Vi anbefaler generelt økt bevissthet om betydningen av involvering, både i forkant av og under en områdegjennomgang.

På lengre sikt mener vi Finansdepartementet i større grad bør konseptualisere områdegjennomganger som verktøy. Det bør tydeliggjøres noen grunnleggende byggesteiner i arbeidet, som formål, roller og ansvar, overordnet prosessbeskrivelse og maler for sentrale styringsdokumenter. Som det fremgår av rapporten mener vi at noen av disse byggesteinene ikke helt har funnet sin endelig form, mens andre ikke er tydelig nok beskrevet og kommunisert utad.

Det bør arbeides mer med bedre grunnlagsdata. Grunnlagsdata omfatter blant annet sammenliknbar regnskapsinformasjon, nøkkeltall og oppfølging av effekter av tiltak, for eksempel gjennom evalueringer. Mangelen på denne type informasjon er en utfordring som favner bredere enn arbeid med områdegjennomganger. Vi mener det er et generelt behov for mer systematisk arbeid med grunnlagsdata i forvaltningen. Dette er primært virksomhetsledere og etatsstyreres ansvar. Samtidig vil bedre grunnlagsdata gjøre arbeidet med områdegjennomganger, og annet arbeid for mer effektiv ressursbruk, lettere og heve kvaliteten.

Til sist mener vi det er viktig å bruke mer tid på oppfølging. Etter at en områdegjennomgang er konkludert i regjering, er det i stor grad opp til hver fagstatsråd å følge det opp videre. Mye av den videre oppfølgingen vil det i mange sammenhenger være naturlig å delegere til underliggende virksomhet. Vi anbefaler at det utvikles verktøy og kompetanse for å i større grad følge opp det arbeidet, både i berørte virksomheter og i departementene.