Summary:

Det foreligger lite sammenstilt kunnskap om statlige reformer I tildelingsbrevet for 2020 fikk DFØ i oppdrag å framskaffe et kunnskapsgrunnlag om erfaringer fra statlige reformer, som kan gi læring til fremtidige reformprosesser i forvaltningen. En overordnet problemstilling som skal besvares er: Hva skal til for at reformer lykkes?

For å belyse dette har vi gjennomført en bred kartlegging av reformer fra perioden 2000 – 2020 og sett nærmere på NAV-reformen, samhandlingsreformen og nærpolitireformen. I tillegg har vi intervjuet et utvalg tidligere departementsråder, virksomhetsledere og de som har evaluert reformer, for å få deres erfaringer med statlige reformer. Dette har samlet sett gitt innsikt i noen utviklingstrekk ved reformer. På bakgrunn av disse erfaringene har vi identifisert noen læringspunkter som vi mener er sentrale for å kunne lykkes med statlige reformer.

Økende bruk av reformbegrepet
Fra år 2000 har det vært en økende bruk av reformbegrepet i regjeringserklæringene. Reformbegrepet brukes om både mindre administrative og større politiske endringer, samtidig som begrepet er nærmest fraværende innenfor enkelte sektorområder. En hovedandel av de i alt 32 kartlagte reformene dreier seg om strukturelle og/eller innholdsmessige endringer som skal gi bedre tjenester og resultater innenfor individrettede tjenesteområder.

Reformprosesser må primært forstås i en politisk kontekst
Grunnlaget for reformprosesser må primært forstås i en politisk kontekst. Reformer har ofte en lengre forhistorie og er kommet i stand etter lengre tids debatt og utredninger. Som følge av ulike endringer som skjer fram mot beslutningstidspunktet for reformene, får de reformene som vedtas ofte en annen utforming eller et annet innhold enn det som ble utredet. Reformenes politiske karakter fører også til at embetsverkets rolle utfordres i de ulike fasene av reformen. Den faglige og administrative rasjonaliteten får en mindre sentral plass enn i den løpende politikkutformingen.

Reformer er mangelfullt utredet
Forberedelsene i utredningsfasen er avgjørende for hvordan reformer lykkes i gjennomføringen. Ofte er beslutningsgrunnlaget mangelfullt. Utredningene er preget av optimisme, der gevinster overvurderes og kostnader undervurderes. Videre er det stor usikkerhet forbundet med effektene.

Reformvedtak blir for lite konkretisert før iverksetting
En vellykket reformgjennomføring er avhengig av hvilke avklaringer som er gjort etter vedtak av reformen. Før oppdrag om gjennomføring blir gitt, er det behov for at departementet setter av mer tid til nødvendige avklaringer i dialog med det iverksettende nivået. Departementenes styring i gjennomføringsfasen veksler mellom detaljorientering og distanse, og det synes å være for liten bevissthet i departementene om implikasjonene av reformen for egen styring og organisering. Departementsrådsrollen blir trukket fram som sentral i styringen av reformarbeidet, både som koblingspunkt opp mot politisk ledelse og som bindeledd til de som skal gjennomføre reformen.

Reformer skaper høye forventningertil resultater
Selv om det tar tid før resultater av reformer foreligger, er erfaringen at politisk nivå etterspør resultater tidlig etter at reformene blir iverksatt. Ved beslutningen om reform er det i varierende grad anslått når resultater vil kunne foreligge, og det framstår som uklart når reformene er planlagt avsluttet. Reformer skaper store forventninger og et trykk som gjør at det kan være krevende for virksomhetene å stå i reformer over lang tid.

Følgeevalueringene er for svakt koblet til styringen av reformer
Evalueringer har etter hvert fått en selvskreven plass i statlige reformer, både i form av følgeevalueringer og sluttevalueringer. Følgeevalueringer kan gi et viktig kunnskapsgrunnlag for å justere kursen underveis, men resultatene fra evalueringene blir ofte ikke anvendelige nok, fordi de ikke er koblet tett nok opp til styringen.

Departementene vektlegger i for liten grad løpende utvikling og omstilling
Kapasiteten til å gjennomføre omfattende reformer blir ofte overvurdert, og departementene har for lite kompetanse på omstillings- og endringsarbeid. Mange reformer er preget av at mye skal skje på én gang. Ved å rykke fram skrittvis og åpne for justeringer underveis kan reformer bli mer gjennomførbare. Dette krever at det i større grad blir utviklet en endringskultur i forvaltningen, der virksomhetene blir utfordret på utviklingsog endringsbehov som ledd i den ordinære styringsdialogen.

Hva skal til for å lykkes med reformer?
Basert på de erfaringer som vi beskriver i denne rapporten, og det tilgjengelige datamaterialet, har vi avslutningsvis i rapporten oppsummert det vi ser på som de mest sentrale læringspunktene.

Læringspunkt 1: Departementet må ta høyde for at reformer er politiske i sin karakter og krever mer av departementet enn andre endringsprosesser.

Læringspunkt 2: Utredningene bør være konkrete på hva ulike løsninger vil innebære i praksis og ta høyde for hva reformen vil kreve av ressurser i gjennomføringen.

Læringspunkt 3: Departementet bør vurdere ytterligere utredninger dersom det skjer vesentlige endringer fram mot vedtak av reform, og legge til rette for en særskilt avklaringsfase mellom vedtak og iverksetting.

Læringspunkt 4: For å lykkes i gjennomføringsfasen bør departementene sørge for en skrittvis tilnærming med klar rollefordeling mellom departementet og vedkommende etat(er).

Læringspunkt 5: Departementet bør koble følgeevalueringer nærmere til styringen og legge til rette for løpende dialog med de som evaluerer.

Læringspunkt 6: For å redusere behovet for store reformer bør departementene etterspørre mer løpende utvikling og omstilling i underliggende virksomheter