Summary:

Gode beslutningsgrunnlag i staten er avgjørende for å få mest mulig velferd ut av samfunnets ressurser. Forhåndsutredninger som systematisk vurderer fordelene og ulempene ved alternative tiltak, legger grunnlaget for gjennomtenkte valg, mer effektiv ressursutnyttelse og bedre gjennomføring av statlige tiltak. Svake beslutningsgrunnlag kan føre til sløsing av fellesskapets ressurser.

I denne rapporten vurderer vi kvaliteten på statlige utredninger i 2019 og sammenlikner funnene våre med resultatene fra en tilsvarende undersøkelse av utredninger som ble gjennomført før ny utredningsinstruks ble iverksatt i 2016 (nullpunktsmålingen). Dette har vi gjort gjennom en dokumentstudie av høringssaker fra departementene og en spørreundersøkelse til både departementer og underliggende virksomheter.

Et sentralt grep ved den reviderte utredningsinstruksen i 2016 er tydelig formulerte minimumskrav i form av seks spørsmål som alltid skal besvares når det lages utredninger av statlige tiltak. Dokumentstudien vår viser et klart forbedringsbehov når det gjelder å besvare samtlige av de seks spørsmålene. Den største svakheten knytter seg til kravet om å utrede flere alternative tiltak: I stor grad er det bare ett tiltak som utredes, og over 70 prosent har en mangelfull utredning av alternative tiltak. Vi ser videre at høringssakene generelt har mangelfulle virkningsvurderinger.

Mens resultatene for EØS-saker er nogenlunde de samme som for de nasjonale sakene, skiller NOU-ene i utvalget vårt seg ut i positiv retning. Disse oppfyller instruksens minimumskrav i stor grad.

Videre tyder dokumentstudien på at det har vært en marginal forbedring siden nullpunktsmålingen. Studien vår viser at det har vært en marginal reduksjon når det gjelder å oppfylle kravet om å utrede alternative tiltak, mens det for øvrige minimumskrav har holdt seg uendret eller vært marginale forbedringer. Dette kan tyde på at det fortsatt er behov for til dels betydelige forbedringer i det statlige utredningsarbeidet for at utredningsinstruksen skal følges etter hensikten.

Resultatene fra dokumentstudien tyder på at utredningskvaliteten fortsatt er for dårlig. Dette kan føre til mer ensidige vurderinger av statlige tiltak enn hva utredningsinstruksen krever for å oppnå et godt beslutningsgrunnlag. Det må imidlertid tas visse forbehold til hvor representativt utvalget vårt er for å måle kvaliteten på utredninger i staten generelt. Samtidig er det andre undersøkelser som peker i samme retning som vår studie.

I spørreundersøkelsen til departementer og underliggende virksomheter, stilles det spørsmål om hva disse oppfatter som de største utfordringene når minimumskravene skal besvares. Hovedbildet er at svarene på hva som oppleves som utfordrende i spørreundersøkelsen, sammenfaller i stor grad med de vurderinger vi har gjort ut fra dokumentstudien. Å identifisere og beskrive virkninger er framhevet av departementene og virksomhetene som det mest utfordrende aspektet i forbindelse med utredningsarbeidet.

Til tross for at over 70 prosent har en mangelfull utredning av alternative tiltak, er det ikke dette som oppfattes å være det mest utfordrende i utredningsarbeidet. På spørsmålet om hva departementene mener er de viktigste årsakene til mangelfulle utredninger, pekes det imidlertid på korte frister og politiske føringer. Ettersom utredningsinstruksen også gjelder selv om det allerede på politisk nivå er besluttet å gjennomføre tiltak, er dette likevel ingen gyldig grunn for ikke å følge instruksens krav om å utrede alternative tiltak. Tilsvarende kan stramme tidsrammer kun i særskilte tilfeller tilsi en mindre grundig utredning enn det som legges til grunn i instruksen. Videre er ressurser til rådighet den tredje viktigste årsaken til mangelfulle utredninger på departementsnivå.

For virksomhetene er det ressurser til rådighet, kompetanse i egen virksomhet og behovet for samordning som er de viktigste årsakene til dårlig kvalitet. Spørreundersøkelsen viser også at departementene i økende grad delegerer utredningsarbeidet til underliggende virksomeheter. Samtidig ser vi at departementene i større grad benytter DFØs kompetansetilbud enn virksomhetene.

Spørreundersøkelsen til departementene og virksomhetene gir et mer positivt bilde av utredningskvaliteten enn dokumentstudien. Flest departementer og virksomheter svarer at de seks spørsmålene i stor grad legges til grunn ved utarbeidelse av beslutningsgrunnlag. Videre vurderer flest departementer og virksomheter at kvaliteten er blitt litt bedre siden nullpunktsmålingen.

Samlet sett tyder resultatene fra denne målingen på at det er betydelige utfordringer ved utredninger av statlige tiltak, og at det er et forbedringspotensial med å etterleve utredningsinstruksen. Samtidig mener vi at en bedre etterlevelse av instruksens minimumskrav vil kunne forbedre beslutningsgrunnlagene for statlige tiltak i vesentlig grad uten at tids- og ressursbruken nødvendigvis vil øke vesentlig av den grunn.

Studien vår tyder på at den nye utredningsinstruksen og DFØs styrkede kompetansetilbud foreløpig ikke har hatt den ønskede effekten på utredningskvaliteten i staten. Resultatene av denne statusmålingen vil gi et grunnlag for å vurdere om det er behov for å iverksette nye tiltak, eventuelt justere på eksisterende tiltak, for å bedre beslutningsgrunnlagene for statlige tiltak.