Summary:

DFØ fikk i tildelingsbrev for 2024 i oppdrag å gjennomgå rapporteringen av fellesføing H-1/2023 om statlig konsulentbruk.

DFØ gjorde en tilsvarende kartlegging i 2023. Vi har gått gjennom virksomhetenes årsrapporter for 2023 og vurdert utviklingen av utgifter til konsulentbruk ved å se på tallene fra statsregnskapet.no. Vi har også sett på relevante resultater fra årets anskaffelsesundersøkelse.

Vi ser en nedgang i utgifter ført på kontoene 670-673 i kroner justert for inflasjon
Vi ser en nedgang i prisjusterte 2023-kroner i utgifter ført på konsulentkontoene 670-673 (1) fra 13,39 milliarder i 2022 til 13,04 milliarder i 2023. Nedgangen fra 2021 til 2023, altså hele perioden for fellesføringen, utgjør en reduksjon på 4,6 prosent, i kroner justert for inflasjon. Kontogruppe 67 inneholder også kontoer for utgifter til andre fremmede tjenester. I forrige kartlegging pekte vi på at kontogruppen viste en prisjustert økning fra 2021 til 2022. Årets tall viser en prisjustert nedgang fra 2022 til 2023 på omtrent 40 millioner kroner.

Om vi ser hele statsforvaltningen samlet sett, var det 88 av 179 virksomheter (2) som reduserte sine utgifter for kontoene 670-673 fra 2022 til 2023 i kroner justert for inflasjon. Disse virksomhetene brukte samlet sett 6,3 milliarder i 2023 og reduserte utgiftene med 1,5 milliarder. 90 virksomheter økte utgiftene fra 2022 til 2023.

Det er ikke enkelt å skille ut noen klare kjennetegn ved virksomheter som øker eller reduserer sine konsulentutgifter. I nær alle departementsområdene er det virksomheter som både reduserer og øker utgiftene. Det ser derimot ut til å være en moderat sammenheng mellom konsulentbruk og virksomhetsstørrelse, målt i lønnsutgifter. Kartleggingen finner at virksomheter som har høyere samlede lønnsutgifter, også har høyere konsulentutgifter relativt til lønnsutgiftene.

Ser vi bredt på utgiftene til statsforvaltningen øker lønnsutgifter (intern kompetanse) og andre typer innkjøp, mens utgiftene til konsulenttjenester flater ut eller går ned i prisjusterte kroner. I sum utgjør konsulentutgifter 6 prosent av statsforvaltningens totale innkjøp. Utgiftsførte konsulentutgifter på kontoene 670-673 utgjør 8,4 prosent av den totale lønnsmassen. Både forholdet mellom konsulentutgifter og innkjøp, og konsulenttjenester og lønn har blitt mindre i 2023 sammenlignet med 2022 og 2021.

Vi vil også bemerke at tallene for konsulentutgifter må tolkes varsomt på grunn av mulighet for feilføring, samt at det er mulig å føre konsulentutgifter på enkelte andre kontoer. Se mer om dette i kapittel 1.3.2 og vedlegg.

Kjøp av konsulenttjenester skyldes først og fremst behov for kompetanse
Et hovedinntrykk i år, som i fjor, fra gjennomgangen av årsrapportene er at kjøp av konsulenttjenester henger tett sammen med og påvirkes av tilgangen på etterspurt kompetanse. Det gjelder særlig IKT-relatert kompetanse og ulike typer spesialkompetanse.

Rapporteringen i år er noe mer detaljert og omfattende sammenlignet med i fjor. Det er blant annet flere virksomheter som omtaler tiltak for å redusere konsulentbruk i årsrapportene i år. Den overordnede sammensetningen av tiltak som settes i verk, er imidlertid ikke endret stort. Tiltakene som trekkes fram, handler i stor grad om kompetansevurderinger, kost-nyttevurderinger og strategier for kjøp av konsulenttjenester. En betydelig andel virksomheter rapporterer også om at de har eller forsøker å erstatte konsulenter med faste ansatte.

Selv om det er flere virksomheter i år som rapporterer hvor mye de har brukt på kommunikasjonstjenester sammenlignet med i fjor, er det fortsatt mange som ikke oppgir et tall. Basert på tidligere undersøkelser anslår DFØ som for 2022 at utgiftene til kommunikasjons-tjenester ligger mellom 130 og 200 millioner kroner også i 2023 (3).

Fellesføringen har bidratt til mer bevissthet rundt bruken av konsulenter
Vi understreker at kartleggingen ikke kan skille ut effekten av fellesføringen fra andre politiske prioriteringer, generell økonomisk innstramming eller spesielle prosjekter/satsinger som også kan påvirke bruken av konsulenter. I tillegg gjør vi oppmerksom på at det er flere begrensninger ved å kun bruke konto 670-673 i statsregnskapet som datagrunnlag for utgifter til konsulenttjenester i staten. Dette redegjøres for i kapittel 1.3.2.

Ettersom vi i år har hatt muligheten til å se på endring over tid, både i statsregnskapet og i årsrapportene, kan vi likevel trekke frem noen funn fra kartleggingen som indikerer at fellesføringen har bidratt til å redusere konsulentbruken. Selv om vi ikke kan slå fast hvor stort det bidraget er.

Tallene fra statsregnskapet.no viser en utflating av utgifter på kontoene 670-673. Utgiftene har blitt redusert med 4,6 prosent fra 2021 til 2023.
Vi ser en økning i utgifter på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. De resterende tre kontoene, 670, 672 og 673, har hatt en nedgang.
Virksomhetenes konsulentutgifter utgjør 8,4 prosent av de totale lønnskostnadene i 2023. En nedgang fra 9,4 i 2021.
Gjennomgangen av årsrapportene viser at virksomhetene oppgir mer utfyllende informasjon og er mer bevisste på fellesføringen i 2023 sammenlignet med i 2022.
Virksomhetene trekker frem tiltak som bedre bruk av interne ressurser, intern kompetanseutvikling og rekruttering av nye ansatte. Dette er i samsvar med målsettingen til fellesføringen.
Samlet ser vi at funnene peker i samme retning. Det gir grunnlag for å si at fellesføringen har bidratt til utflating av konsulentbruk. Hvor stor den eventuelle effekten er, har vi imidlertid ikke nok datagrunnlag til å si. Retningslinjer for bruk av konsulenttjenester i staten, råder virksomhetene til å gjøre gode vurderinger av hvordan kompetansebehov skal dekkes i forkant av et innkjøp (DFØ 2022). Funn fra kartleggingen tyder på at fellesføringen har bidratt til å minne virksomhetene om disse føringene. Kartleggingen viser også eksempler der slike vurderinger har ført til at virksomheter velger å bygge opp egne enheter for å redusere konsulentbruken.

Samtidig viser kartleggingen at virksomheter opplever det som utfordrende å rekruttere og frigjøre intern kapasitet, særlig til digitalisering. Sistnevnte kan være en årsak til at utgiftene ført på konto 671 Utvikling av programvare, IKT-løsninger mv. øker i 2023. Utfordringene med å rekruttere IKT-kompetanse synliggjør enkelte av begrensningene en fellesføring vil ha som tiltak for å redusere konsulentbruken. Kartleggingen viser likevel at fellesføringen bidrar til at virksomhetene gjør grundigere vurderinger, når det gjelder kjøp av konsulenttjenester for å dekke et kompetansebehov.

Leseveiledning
I kapittel 1 redegjør vi for kartleggingens formål, utvalg av virksomheter og hvilke kilder vi har benyttet oss av. Vi gir ytterligere omtale av hvordan vi vurderer datakvaliteten og hvordan vi presenterer tallene i vedlegg.

I kapittel 2 omtaler vi hvordan konsulentbruken i staten har utviklet seg og her er kilden i all hovedsak statsregnskapet.no.

I kapittel 3 redegjør vi for hva som i hovedsak driver konsulentbruken i staten, hvilke årsaker virksomhetene vektlegger, hvilken type kompetanse de har størst behov for å kjøpe inn og hvilke tiltak virksomhetene har iverksatt for å redusere konsulentbruken. Her bruker vi både tall fra statsregnskapet.no, virksomhetenes årsrapporter og anskaffelsesundersøkelsen fra 2024.

Fotnoter
(1) De fire konsulentkontoene er:
- 670 Konsulenttjenester innen økonomi, revisjon og juss,
- 671 Konsulenttjenester til utvikling av programvare, IKT-løsninger mv.,
- 672 Konsulenttjenester til organisasjonsutvikling, kommunikasjonsrådgivning mv.,
- 673 Andre konsulenttjenester

(2) 86 virksomheter reduserte utgiftene i løpende kroner.

(3) DFØ-rapport 2023:3 Mye mer enn ord