Sammendrag:

Regjeringen oppnevnte 24. mai 2006 et utvalg for å utrede den videre utviklingen innenfor høyere utdanning. Med et tidsperspektiv på 10 – 20 år er utvalget bedt om å foreslå tiltak for å sikre at strukturen av universiteter og høyskoler bidrar til å møte samfunnets behov og sikrer en god ressursutnyttelse. Utvalget avgir med dette sin innstilling.
_________________________________________________________

Stadig flere land satser på høyere utdanning og forskning som en kilde til innovasjon og verdiskaping. Særlig i de rike industrilandene, som ikke kan konkurrere på grunnlag av lave kostnader, legges det stor vekt på å sikre et høyt kunnskapsnivå og utvikle bedre løsninger på alle samfunnsområder. Behovet for avansert kunnskap øker også i takt med de globale klima- og energiutfordringene og den stigende gjensidige avhengigheten og rekkevidden av ulike typer menneskelige beslutninger. De høyere utdanningsinstitusjonene møter derfor stigende forventninger. Som resultat er det høyere utdanningssystemet nå i endring i mange land.

Denne utviklingen stiller også de norske universitetene og høyskolene overfor nye utfordringer. Kravene til internasjonal kvalitet i undervisning og forskning blir stadig sterkere. Institusjonene må klare å forene sin økende betydning for økonomisk utvikling, velferd og miljø med sin rolle som dannelsesinstitusjoner og sin betydning for nasjonens kulturelle og sosiale utvikling. Samtidig fører arbeidslivets behov for høyt kvalifisert arbeidskraft, den raske teknologiske utviklingen, endringer i ungdomskullene og de unges ønsker om å studere i byene til et sterkere press for omstilling. Konkurransen om studenter, ansatte, forskningsmidler og samarbeidspartnere blir også stadig skjerpet.

Norge har en godt utbygd struktur av universiteter og høyskoler som på en vellykket måte har sikret alle deler av landet tilgang til høyere utdanning og tilførsel av kandidater til arbeidslivet. Men denne strukturen er i dag under press både innenfra og utenfra. Mange studiesteder har svak rekruttering, evalueringer har påvist sviktende kvalitet i flere sentrale utdanninger, og flere prosesser trekker i retning av spredning av utdanninger og fagmiljøer. Parallelt med dette satser andre land – også våre naboland – på å konsentrere ressursene for å sikre kvaliteten i høyere utdanning og for å møte den internasjonale konkurransen og utfordringene fra kunnskapsøkonomien. Norsk høyere utdanning bør ikke gå i motsatt retning.

Utvalget har på denne bakgrunn vurdert ulike tiltak for å fremme høyere kvalitet, og har i den sammenheng vært særlig opptatt av å finne en god balanse mellom behovet for sterke fag- og forskningsmiljøer og tilgjengelighet i utdanningstilbudet. Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at norsk høyere utdanning har en fragmentert struktur med mange små institusjoner og fagmiljøer. Det finnes 51 studiesteder ved de statlige universitetene og høyskolene, hvorav 41 har færre enn 2000 studenter og 19 færre enn 1000. Mange små studiesteder og institusjoner vil ha vanskelig for å møte de svingningene i studentkullene som forventes etter 2015, og den økende tendensen til at ungdommen ønsker å studere i de større byene. Videre skjer det en fragmentering av utdanningstilbudet på master- og doktorgradsnivå som forsterkes av de gjeldende kriteriene for akkreditering som universitet. Siden 2000 er det opprettet 16 nye doktorgradsutdanninger i de daværende høyskolene. Hvis alle høyskolene som planlegger å bli universitet skal oppfylle kravene, vil det kreves ytterligere 20 – 25 nye doktorgrader, og mange av disse er allerede under planlegging. Dermed brytes også arbeidsdelingen mellom universitetene og høyskolene ned.

Utvalget har lagt til grunn at det ikke er mulig å gå tilbake til en situasjon med et klart skille mellom universiteter og høyskoler. Som vist i kapittel 5.1 har det skjedd en gradvis tilnærming mellom institusjonstypene. Skillet brøt endelig sammen da det ble åpnet for at høyskoler først kunne tildele egne doktorgrader og i neste omgang endre institusjonskategori til universitet ved å oppfylle visse krav. Også internasjonalt er universitetsbegrepet i endring og omfatter mange ulike typer institusjoner med svært varierende fagportefølje og forskningsomfang. Så vidt utvalget kjenner til, er det imidlertid ingen andre land som definerer et universitet på samme måte som vi gjør i Norge med kravet om fem mastergrader og fire doktorgrader. Etter at endringen ble innført, er det akkreditert tre universiteter: Universitetet for miljø- og biovitenskap og universitetene i Stavanger og Agder. De to siste har like mye til felles med store høyskoler som med de tradisjonelle universitetene. Minst åtte andre høyskoler har erklært sine ambisjoner om å bli universitet og vil med dagens rammevilkår sannsynligvis bli det, alene eller sammen med andre, innenfor det tjueårsperspektivet som utvalget er bedt om å anlegge.

For å møte utfordringene som er beskrevet ovenfor og skape større og mer robuste enheter foreslår utvalget at institusjonsstrukturen i norsk høyere utdanning endres gjennom sammenslåinger. Dette hovedgrepet kombineres med en prosesstilnærming der universitetene og høyskolene selv fremmer forslag om hvilke andre institusjoner de naturlig hører sammen med. Alle de statlige høyere utdanningsinstitusjonene skal omfattes av prosessen. Deretter tar regjeringen stilling til den endelige institusjonsstrukturen. De nye institusjonene skal utvikle ulike profiler i dialog med departementet etter råd fra et nytt organ bestående av internasjonale eksperter. Utvalget foreslår nye virkemidler i finansieringssystemet for å støtte opp under en økt profilering og arbeidsdeling, jf. nedenfor. Generelt ønsker utvalget en noe sterkere grad av statlig styring av sektoren. Forslaget til ny institusjonsstruktur er beskrevet i kapittel 6. Uansett hvilken institusjonsstruktur som velges, mener utvalget at framtiden for enkelte studiesteder bør vurderes. Dette er nærmere begrunnet i kapittel 11. Utvalget går inn for at det ikke bør opprettes nye, permanente studiesteder med egne fagmiljøer innenfor det tidsperspektivet som er trukket opp i mandatet.

Utvalget mener at den sterke sammenkoblingen mellom etablering av doktorgradsutdanninger og akkreditering som universitet skaper en uheldig fragmentering av det nasjonale systemet for forskerutdanning, med mange små fagmiljøer som resultat. Utvalgets forslag til ny institusjonsstruktur vil dempe disse problemene. Hvis forslaget ikke blir fulgt, mener utvalget at det er nødvendig å treffe andre tiltak for å stoppe utviklingen mot stadig flere små doktorgradsutdanninger, og foreslår at kravet for akkreditering som universitet da blir én doktorgradsutdanning, slik regjeringen Stoltenberg gikk inn for i 2000. Dette bør kombineres med krav til institusjonsstørrelse og en strengere fortolkning av kravet om stabil forskerutdanning. Utvalget ser ingen grunn til at Norge skal holde seg med en særegen definisjon av et universitet, og mener som European University Association at et universitet er en høyere utdanningsinstitusjon som også driver forskerutdanning – det vil si har minst én doktorgradsutdanning. Dette er nærmere drøftet i kapittel 8.

Evalueringer av forskerutdanningen i Norge peker på at den er preget av mange små fagmiljøer og av lav gjennomstrømning. Til tross for en jevn økning i avlagte doktorgrader ligger vi etter de andre nordiske landene i antall kandidater, også målt i forhold til størrelsen på befolkningen, og gjennomsnittsalderen blant kandidatene er høy. Også i dette perspektivet mener utvalget at de mange nye doktorgradene i høyskolesektoren, stimulert av kravene til akkreditering som universitet, er en uheldig utvikling som ikke vil fremme kvalitet og gjennomføring. I stedet bør det tas et nasjonalt grep for å styrke forskerutdanningen. Dette haster hvis et nytt system skal være etablert før den forventede satsingen på forskerrekruttering settes i verk. Utvalget foreslår derfor at all forskerutdanning i Norge i framtiden bør gis i forskerskoler eller tilsvarende strukturerte opplegg som oppfyller visse minstekrav til omfang og organisering. Forslaget er nærmere beskrevet i kapittel 9.

Utvalget har vært spesielt opptatt av kvaliteten i de korte profesjonsutdanningene. Flere evalueringer tyder på at utdanningene ikke har tilstrekkelig høy kvalitet i forhold til lovens krav. Evalueringene peker igjen på at det er for mange små fagmiljøer, at det drives for lite FoU-virksomhet rettet mot profesjonenes yrkesfelt, at kontakten mellom undervisningen og praksisfeltet ikke er god nok, og at andelen som fullfører ofte er foruroligende lav, uten at høyskolene skaffer seg kunnskap om hva det skyldes. Etter Kvalitetsreformen har studentenes tidsbruk på studiene gått noe ned, og det er grunn til å tro at de møter for svake forventninger i enkelte utdanninger. Videre er den formelle kompetansen blant de ansatte fortsatt lav, selv om det har skjedd en heving etter Høgskolereformen i 1994.

Kvalitetsreformen var rettet mer mot universitetene enn mot profesjonsutdanningene i høyskolene, som i stor grad allerede hadde etablert de arbeidsformene og den nærheten mellom studenter og ansatte som reformen innebar. Utvalget mener at det nå er behov for ekstra grep for å heve kvaliteten i de korte profesjonsutdanningene. Etter akkrediteringen av de nye universitetene har nesten alle disse utdanningene også blitt universitetsutdanninger, og med en utvikling der flere og flere høyskoler vil bli universiteter, vil en stadig større andel av studentene være universitetsstudenter. Det er derfor ikke lenger mulig med tiltak eller insentiver innrettet etter institusjonskategori. Utvalgets forslag til tiltak for å heve kvaliteten i de korte profesjonsutdanningene presenteres i kapittel 14. De omfatter blant annet et kompetansehevingsprogram for det faglige personalet. Videre fremmer utvalget i kapittel 15 et forslag om etablering av sentre for fremragende undervisning, som også vil komme profesjonsutdanningene til gode og bidra til å heve kvaliteten.

Den økte nasjonale og internasjonale konkurransen mellom høyere utdanningsinstitusjoner med en stor grad av autonomi stiller store krav til styring og ledelse. Strategisk ledelse blir stadig viktigere. Ledelsesutfordringene vil øke med større institusjoner slik utvalget har foreslått, samtidig som styrene da vil ha enda større handlingsrom og innflytelse over institusjonens videre utvikling. Utvalget foreslår å lovfeste en styringsmodell med enhetlig ledelse og ekstern styreleder. Innenfor denne rammen bør institusjonene selv ha frihet til å bestemme de øvrige elementene i styrings- og ledelsesstrukturen. Som institusjonens øverste leder kan rektor være valgt eller ansatt, men bør alltid være medlem av styret. Utvalget foreslår videre å lovfeste prosedyrer som sikrer involvering av ansatte og studenter i rekrutteringsprosessen. Forslagene presenteres i kapittel 7.

Utvalget mener at kombinasjonen av høy institusjonell autonomi og det nåværende finansieringssystemet bidrar til at utviklingen i høyere utdanning i for stor grad blir et resultat av konkurransen mellom institusjonene om studenter, ansatte og forskningsmidler. I stedet bør institusjonene sikres mer stabile rammevilkår gjennom en forsiktig reduksjon av den resultatbaserte finansieringen kombinert med avtaler som strekker seg over flere år, innenfor rammen av begrensningene som følger av årlige statsbudsjetter. Utvalget mener at det nåværende finansieringssystemet alt i alt skaper for lite rom for politisk begrunnede beslutninger om hvilke områder som bør prioriteres og hvordan arbeidsdelingen mellom institusjonene bør være, men ønsker ikke å vende tilbake til en situasjon der departementet detaljstyrer institusjonene. I stedet foreslås et økt innslag av strategiske bevilgninger, blant annet gjennom innføring av en egen strategisk undervisningsbevilgning. For å redusere detaljstyringen bør utformingen av dagens mål- og resultatstyring vurderes nærmere i samarbeid med sektorens organer. Utvalget mener at dagens historisk baserte basiskomponent bør dekomponeres med synlige kostnadsbærere så langt det er mulig. Ved den varslede gjennomgangen av finansieringssystemet i 2009 bør utformingen av hele systemet vurderes på nytt. Utvalget drøfter finansieringssystemet i kapittel 10.

Utvalget drøfter i innstillingen også en rekke andre temaer. Utvalgets vurderinger og forslag presenteres til slutt i hvert kapittel. Utvalgets medlem Marianne Harg deler ikke fullt ut utvalgets analyse i kapittel 5 og fremmer alternative forslag til strukturendringer og til universitetsakkreditering i kapittel 6 og 8. Forslagene er begrunnet i en egen særuttalelse i kapittel 23. For øvrig er innstillingen enstemmig.