Sammendrag:

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 26. juni 2003 et utvalg for å gå gjennom statlig tilsyn med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv.
Utvalget avgir med dette sin innstilling.
___________________________________________

Utvalgets viktigste vurderinger og tilrådinger kan
oppsummeres slik:
Spesifisering og avgrensning av tilsynsbegrepet
For det første foretar utvalget en spesifisering og avgrensning av tilsynsbegrepet. Utvalget viser til at tilsynsbegrepet i dag er mangetydig og til dels uklart – tilsyn defineres og praktiseres ulikt. Etter utvalgets oppfatning kan det at tilsynsbegrepet er uklart gi uheldige effekter for demokrati, rettssikkerhet og effektivitet. Betydningen av å ha en felles forståelse av tilsynsbegrepet understrekes av utvalget. Det er nødvendig å tydeliggjøre hva tilsyn er og hva tilsynet kan gjøre.

Utvalget mener at tilsyn bør defineres som en kontrollmekanisme: kontroll av om kommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Veiledning er ikke en del av tilsyn. Både i lovgrunnlag og i praksis må det være et tydelig skille mellom statlige myndigheter som tilsynsmyndighet og som veiledningsinstans. Statlige myndigheter kan fortsatt veilede kommunene, men utvalget understreker at så lenge kommunen ikke bryter loven, står kommunen fritt til å følge eller ignorere veilederens råd.

Gjennomgang av dagens tilsynsordninger
For det andre tilrår utvalget at det snarest mulig foretas en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger med det formål å vurdere på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig. Behovet for tilsyn skal på det enkelte område vurderes i lys av hensynet til den enkeltes rettssikkerhet, bærekraftig utvikling og samfunnssikkerhet, det kommunale folkestyret og en formålseffektiv ressursbruk. Behovet for tilsyn skal også vurderes i lys av eksistensen av og styrken på andre kontroll­ og påvirkningsmåter overfor kommunesektoren. Gjennomgangen av tilsynsordningene må bygge på en vurdering av den enkelte lov og hvilke konkrete områder det eventuelt er nødvendig og hensiktsmessig å føre statlig tilsyn med kommunesektoren.

Utvalget mener at valg av områder som krever statlig tilsyn må bygge på risiko­ og sårbarhetsanalyser, og at valg av tilsyn som virkemiddel i tillegg bør kunne forsvares gjennom nytte­kostnadsanalyser. De to analyseverktøyene må også benyttes av departementene og fylkesmannen i innretningen og gjennomføringen av tilsyn med kommunesektoren.

Reduksjon av statlig tilsyn med kommunesektoren
For det tredje mener utvalgets flertall (medlemmene Tora Aasland, Ole Hetland, Christine Hjortland, Guri Ingebrigtsen, Siv Hilde Lindstrøm, Thorvald Moe, Ørnulf Røhnebæk, Signy Irene Vabo og Cicel T. Aarrestad) at hensynet til det kommunale folkestyret og omfanget av de andre kontroll­ og påvirkningsmåtene tilsier at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres. Unødvendig kontroll av kommunene må unngås. Et mindretall (medlemmene Svein Berbu, Vidar Skaaland, Søren Wiig og Petter Øgar) er ikke enig i at man kan trekke konklusjonen at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres før en samlet gjennomgang av tilsynene, slik utvalget er enig om, eventuelt har dokumentert dette. Et annet mindretall (medlemmet Tove Eikrem Mork) mener det ikke skal gjøres endringer i noen av de statlige tilsynsordningene før de er gjennomgått og avveid mot den enkeltes rettssikkerhet, fordi det ikke er påvist tilstrekkelig grunnlag for en generell tilråding om at statlig tilsyn med kommunesektoren skal reduseres.

Felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren
For det fjerde foreslår utvalget å innføre felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren i kommuneloven, med avgrensning av tilsynets ram­mer og myndighet. Hvilke områder det skal føres tilsyn med, pekes ut i særlovgivningen. Reglene som utvalget foreslår skal omfatte kommunens oppfyllelse av sine plikter enten oppfyllelsen skjer i egen regi eller ved kjøp av tjenester fra selvstendige rettssubjekter. Reglenes virkeområde avgrenses til tilsyn med de genuine kommunale pliktene, det vil si plikter som kun er pålagt kommuner (kommuneplikter). Reglene skal ikke gjelde for tilsyn med kommunens etterlevelse av regler som retter seg mot enhver som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste (aktørplikter).

Lovlighetstilsyn
For det femte foretar utvalget en avgrensning av statlig tilsyn med kommunesektoren. Tilsynet avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Tilsynet underlegges de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn.

Felles reaksjonssystem
For det sjette foreslår flertallet i utvalget (alle unntatt medlemmet Tove Eikrem Mork) et felles reaksjonssystem for tilsynet med kommunepliktene. Tilsynet skal kunne gi kommunene pålegg om retting, men ikke ilegge andre sanksjoner som for eksempel tvangsmulkt. Utvalget foreslår også at reglene om klage i forvaltningsloven skal få anvendelse, slik at kommunene kan påklage vedtak om pålegg. Et mindretall (medlemmet Tove Eikrem Mork) mener at konsekvensene av å fjerne adgangen til å bruke tvangsmulkt ikke er tilstrekkelig utredet.

Samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren
For det syvende foreslår utvalget at fylkesmannen gis kompetanse til å samordne praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn med kommunene. Samordningen skal både omfatte tilsyn med kommuneplikter og sektortilsynenes tilsyn med kommunenes aktørplikter. Sektortilsynet skal ha en plikt til å delta i samordningen. Fylkesmannen skal ikke ha myndighet til å overprøve sektortilsynets bruk av reaksjoner.

Utvalget foreslår at følgende tiltak må gjennomføres før sanksjoner vedtas: 1) Tilsynet må vurdere de virkninger sanksjonen kan ha for kommunens øvrige virksomhet. 2) Sektortilsynet må varsle fylkesmannen. 3) Tilsynet skal ha dialog med kommunen. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.