Sammendrag:

Strukturutvalget for herreds- og byrettene ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 10 oktober 1997. I mandatet ble utvalget gitt i oppgave å utrede forskjellige spørsmål knyttet til førsteinstansdomstolenes organisasjon og arbeidsområde, med sikte på å oppnå en bedre og mer rasjonell drift.

Når bortsees fra spørsmålet om tinglysingen fortsatt skal ligge til domstolene, er utvalgets forslag i det vesentlige enstemmige. Enkelte alternative forslag og særmerknader er tatt med.

Utvalget legger med dette frem sin utredning.

Innstillingen omhandler i hovedsak to spørsmål; førsteinstansdomstolenes arbeidsoppgaver og den geografiske struktur. Dette kan videre formuleres i følgende spørsmål, som alle henger sammen: Hvor stor bør en førsteinstansdomstol være? Hvilke arbeidsoppgaver bør utføres ved førsteinstansdomstolene? Hvor stort distrikt kan eller bør en domstol dekke?

Utvalget har tatt stilling til prinsipielle og generelle spørsmål om domstolers organisasjon og arbeidsoppgaver, og har foretatt en konkret vurdering av hvilke oppgaver som bør ligge til førsteinstansdomstolene. Til slutt i innstillingen fremsetter utvalget konkrete forslag til ny domssognsinndeling og bemanning.

I kapittel 2 gis det en kortfattet oversikt over herreds- og byrettenes nåværende organisasjon og arbeidsoppgaver.

I kapittel 3 gir utvalget uttrykk for prinsipielle synspunkter på førsteinstansdomstolenes fremtidige organisasjon og arbeidsoppgaver. I dette kapitlet behandles emner som domstolenes rolle i samfunnet, hvilke oppgaver førsteinstansdomstolene bør ha, forholdet særdomstoler og andre tvisteløsningsorganer, dommerfullmektigordningen, domstolenes størrelse og forholdet til den sivile rettspleie på grunnplanet.

Strukturutvalget fremhever at domstolene må ha en størrelse og være organisert slik at de kan møte de faglige utfordringer som de i fremtiden vil bli stilt overfor. Utvalget mener at det av denne grunn er nødvendig å gå bort fra enedommerembeter og etablere domstoler som består av flere dommere. Det bør også innføres en adgang til å sette førsteinstansdomstolen med flere fagdommere i sivile saker, og adgangen til å sette herreds- eller byretten som forsterket rett i straffesaker bør utvides.

Samtidig mener utvalget at førsteinstansdomstolene bør være fullfaglige og i utgangspunktet likt organisert over hele landet. Særdomstoler bør bare opprettes hvor særlige tungtveiende grunner taler for det.

Strukturutvalget foreslår enhetlige betegnelser på førsteinstansdomstolene, dommerne og embetslederne. Samtlige førsteinstansdomstoler foreslås betegnet «distriktsretter». Dommerne foreslås betegnet «distriktsdommere» og embetslederne «sorenskrivere». Utvalget foreslår videre at funksjonelle betegnelser som f eks skifterett og namsrett opphører, men at dette ikke er til hinder for at man kan gi visse sakstyper egne betegnelser, f eks skiftesaker, namssaker o s v.

Strukturutvalget mener megling bør være en del av domstolsbehandlingen og forutsetter at forsøksordningen med rettsmegling blir vurdert gjort permanent og utvidet til alle førsteinstansdomstolene.

Videre vurderes forholdet til den sivile rettspleie på grunnplanet. Strukturutvalget påpeker her at dersom ordningen med rettsmegling blir gjort permanent og landsomfattende, må rettsmeglingstilbudet samordnes med den megling som foretas på grunnplanet. Etter utvalgets oppfatning er det naturlig at meglingen på grunnplanet blir begrenset til saker av mindre omfang. Utvalget foreslår også at forliksrådets domskompetanse blir begrenset.

Strukturutvalget tar også opp spørsmålet om det bør opprettes fogder som en del av den sivile rettspleie på grunnplanet. Etter utvalgets oppfatning kan det rettes vektige prinsipielle innvendinger mot at oppgaver innenfor den sivile rettspleie skal ligge til politi- og lensmannsetaten. Dersom det blir opprettet fogdekontorer som overtar namsmannsfunksjonen og andre sivile gjøremål som i dag ligger til politi- og lensmannsetaten, vil disse også kunne overta flere av førsteinstansdomstolenes administrative og forvaltningsmessige arbeidsoppgaver.

Utvalget har berørt spørsmålet om det bør innføres endringer i de regler som gjelder for behandling av småsaker, men har under henvisning til opprettelsen av Tvistemålsutvalget ikke gått nærmere inn på disse spørsmålene.

Dommerfullmektigordningen er også vurdert i dette kapitlet. Ordningen foreslås i det vesentligste opprettholdt, men antallet dommerfullmektiger foreslås redusert – bl a som følge av utvalgets forslag om færre og større førsteinstansdomstoler.

Kapittel 4 behandler oppgaver som det kan være aktuelt å ta ut av domstolene. De konkrete oppgaver som gjennomgås, er tinglysing, skjønn, skifte- og namsoppgaver, samt en del andre oppgaver som vergemål, sjøforklaringer, notarialforretninger og vigsler.

Ved vurderingen av spørsmålet om tinglysingen bør forbli i domstolene, har Strukturutvalget delt seg i to like store grupper. Den ene gruppen går inn for å legge tinglysingen til et landsomfattende register, mens den andre gruppen går inn for at tinglysingen fortsatt blir liggende i domstolene. Begge grupper er i det vesentlige enige om generelle momenter og hensyn som taler for begge løsninger, men har vektlagt de ulike hensyn noe forskjellig.

For skifte- og namsoppgavene foreslår utvalget ingen inngripende endringer, med mindre det opprettes fogdekontorer. Disse vil i så fall kunne overta det vesentligste av skifteoppgavene og mye av namsoppgavene. Under forutsetning av at strukturen i den sivile rettspleie på grunnplanet forblir noenlunde uendret, foreslår utvalget at det åpnes for forenklet offentlig skifte av dødsbo, hvor skifteretten utelukkende behandler rettstvister, og ikke forestår noen boforvaltning. For namsoppgavene foreslår utvalget at det åpnes for en differensiering, slik at større namsmannsavdelinger kan overta flere av de oppgaver som i dag ligger til namsretten.

Det foreslås ingen endringer i oppgavene med skjønn, vergemål, sjøforklaringer, notarialforretninger og vigsler.

I kapittel 5 vurderes arbeidsoppgaver som det kan være aktuelt å tilføre distriktsrettene. Særlig gjelder dette oppgaver som ligger til særdomstoler, domstolslignende forvaltningsorganer og forliksrådene.

Strukturutvalget er kritisk til utviklingen av jordskifterettene i retning av gjennomføringsorgan for forvaltningen (planmyndigheten). Jordskifterettenes oppgave har i det vesentligste alltid vært forvaltningsvirksomhet, men dens arbeidsoppgaver har stadig blitt flere, og avstanden til domstolsvirksomhet har stadig blitt større. Utvalget mener derfor at en omgjøring til forvaltningsorgan (jordskifteverket) bør vurderes, eventuelt med begrenset tvisteløsningsmyndighet hvor dette er påkrevd. Strukturutvalget fremmer ingen konkrete forslag, men slutter seg til tidligere fremsatte forslag om en nærmere vurdering av hvilken status jordskifterettene (jordskifteverket) bør ha.

Utvalget mener videre at de grunner som opprinnelig tilsa opprettelse av Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms, ikke lenger er til stede. Særlig gjelder dette dersom utvalgets forslag til ny geografisk struktur følges opp. Etter Strukturutvalgets oppfatning må Utmarkskommisjonen legges ned, og de oppgaver den har, legges til de ordinære førsteinstansdomstoler.

Trygderetten er en instans som formelt er et forvaltningsorgan, men som på mange måter fungerer som en særdomstol. Strukturutvalget mener Trygderetten bør opprettholdes.

Fylkesnemndene for sosiale saker er et forvaltningsorgan som har til oppgave å treffe forvaltningsvedtak. Selv om arbeidsformen på enkelte områder minner om domstolenes, mener utvalget at fylkesnemndenes status som forvaltningsorganer må fastholdes. Strukturutvalget går i mot forslag om å gjøre fylkesnemndene til familiedomstoler. Utvalget foreslår ingen endringer i de eksisterende regler for domstolsprøving av fylkesnemndenes vedtak.

Strukturutvalget fremmer ingen forslag om endringer i arbeidsfordelingen mellom domstolene og lovfastsatte tvisteløsningsnemnder, f eks som Forbrukertvistutvalget og Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser.

Utvalget foreslår heller ingen endringer i adgangen til opprettelse av private klageorganer, som f eks Forsikringsskadenemnda og Bankklagenemnda. Disse har ingen annen kompetanse enn hva som utledes av avtale mellom partene, men har i praksis en viktig funksjon fordi mange tvister finner sin avslutning etter behandling i slike nemnder.

En oppgave som Strukturutvalget foreslår lagt til domstolene, er inndragning av førerkort som følge av straffbart forhold. Denne kompetanse ligger i dag til politiet. Etter utvalgets mening har inndragning av førerkort så mange fellestrekk med straff at avgjørelsen bør treffes av en domstol. Etter utvalgets oppfatning er det også mest praktisk at avgjørelsen treffes i forbindelse med straffesaken. Forslaget gjelder bare de tilfeller hvor straffereaksjonen avgjøres av domstolene. I de tilfeller det straffbare forholdet avgjøres gjennom vedtatt forelegg, må førerkortinndragningen kunne avgjøres på samme måte. Utvalget foreslår ingen endringer vedrørende andre førerkortreaksjoner.

Strukturutvalget foreslår i kapittel 6 enkelte endringer i vernetingsregler og særlige domssognsinndelinger. Etter utvalgets mening bør søksmål mot staten i saker som gjelder lovligheten av forvaltningsvedtak, og erstatning i forbindelse med offentlig myndighetsutøvelse kunne reises ved saksøkers alminnelige verneting.

Utvalget foreslår også opphevet ordningen med at stillingsvernssaker (d v s saker om oppsigelse m v i arbeidsforhold) bare behandles ved enkelte utpekte førsteinstansdomstoler.

Strukturutvalgets forslag til ny geografisk struktur innebærer enkelte steder forrykninger i ordningen med såkalte krigsdomstoler, d v s særskilt utpekte herreds- og byretter som skal behandle militære straffesaker i krigstid. Utvalget foreslår ingen konkrete endringer i denne ordningen, men gir bare en oversikt over hvilke konsekvenser utvalgets forslag vil få.

I kapittel 7 fremsetter Strukturutvalget konkrete forslag til førsteinstansdomstolenes fremtidige struktur, d v s ny domssognsinndeling.

Dersom man på alle punkter legger forslagene fra Strukturutvalgets flertall til grunn, vil antallet domssogn bli redusert fra 87 til 51.

Utvalget fremsetter videre forslag til bemanning ved de nye domstoler. Sammenholdt med utvalgets forslag om endring av forholdstallet mellom embetsdommere og dommerfullmektiger, innebærer forslaget til ny domssognsinndeling at antall embetsdommere på landsbasis økes med 25, og at antallet dommerfullmektiger reduseres med 42,5. Samlet antall dommerstillinger reduseres derved med 17,5. Antall administrative stillinger er samlet foreslått redusert med 29.

Strukturutvalget er i sitt mandat bedt om å vurdere om det av hensyn til samiske interesser bør oppnevnes en ny domstol i indre Finnmark. Under henvisning til de særlige forpliktelser vedrørende samisk språk og kultur som følger av Grunnloven § 110a, og som en oppfølging av gjeldende bestemmelser om samisk språk i domstolene, fremmer Strukturutvalget forslag om opprettelse av en førsteinstansdomstol i indre Finnmark. Denne domstolen vil vanskelig kunne få en størrelse i tråd med de generelle retningslinjer utvalget har trukket opp, men vil på den annen side ikke bli særlig mindre enn de øvrige domstoler i Finnmark. Det presiseres at det dreier seg om en ordinær førsteinstansdomstol, og ikke en særdomstol til å behandle saker med samisk tilknytning.

I kapittel 8 gis en oversikt over de økonomiske og administrative konsekvenser Strukturutvalgets forslag antas å få.