Sammendrag:

Nøkkelord: NAV-reformen, evaluering, forskningsbasert, organisasjoner og institusjonelle felt

INNLEDNING – CASEN EVANAV
NAV-reformen ble vedtatt i 2005 og implementert over årene 2006 til 2009. Reformen er beskrevet som både en forvaltnings- og en innholdsreform, og var den største reformen i norsk offentlig sektor på 2000-tallet. Den innebar en omfattende omorganisering der de to tidligere statlige trygde- og arbeidsmarkedsetatene ble slått sammen og samlokalisert med kommunale sosiale tjenester, og i tillegg omlegging av en rekke velferdsordninger. Et sentralt mål med reformen var å samordne innsatsen for å oppnå mer brukertilpassede og effektive tjenester for å få flere i arbeid. Ansatte med ulik fagbakgrunn og bakgrunn i til dels svært forskjellige organisasjoner og kulturer skulle fra nå av samarbeide og samlokaliseres i lokale NAV-kontor i hver kommune. NAV-reformen er således et interessant eksempel på det som i den internasjonale forvaltningslitteratur er beskrevet som «Whole-of-Government» (Fimreite og Aars 2011; Christensen og Lægreid 2007). Her vil vi imidlertid være opptatt av evalueringen av NAV-reformen (EVANAV). Evalueringen ble mottatt og oppfattet ganske forskjellig av ulike aktører, og på bakgrunn av det vil vi undersøke tre problemstillinger: Hvilke forventninger hadde de ulike aktører til evalueringens forløp og resultater, hvordan kan vi forstå de forskjellige forventningene de viste seg å ha, og hvilke implikasjoner kan dette ha for evalueringer av store reformer? Vår tese er at disse forskjellige forståelsene av evaluering kan knyttes til ulike institusjonelle felt (DiMaggio og Powell 1991; Scott 2001), og vi undersøker hvordan et slikt perspektiv kan bidra til å forklare hvordan resultatene av EVANAV ble mottatt.

Evalueringen som skulle følge implementeringen av reformen, EVANAV, ble igangsatt i 2007 og fullført i 2014. Norges forskningsråd (NFR) sto for organiseringen og administreringen av evalueringen, på oppdrag fra den gang Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID). Til grunn for oppdraget lå
et mål- og rammedokument formulert av departementet. Forskningsrådet lyste ut evalueringen i juni 2006 som en forskningsbasert evaluering med en ramme på inntil 50 mill. kr over 6–8 år. Senere samme år ble det etablert en styringsgruppe for evalueringen der både forskere og representanter for NAV, for interesseorganisasjonen for norske kommuner, KS, og representanter for oppdragsgiver deltok. Fem miljøer la inn tilbud på evalueringen, og et konsortium av forskere med basis i Rokkansenteret og Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) fikk oppdraget. Stortinget forutsatte i vedtak om reformen at den skulle følges av «[et] helhetlig evalueringsopplegg som ikke bare undersøker effekter, men som også fotfølger reformen underveis, og som makter å løfte fram eksempler på vellykkede lokale løsninger» (jf. Mål- og rammedokument, note 12). Ut fra dette formulerte AID fire mål eller resultatområder
for evalueringen: a) dokumentering av prosessen, b) korrigering underveis, c) innsikt om organisatorisk integrasjon, og d) langsiktig kunnskapsutvikling. Disse kan vi grovt sett samle i to hovedmål: ett om å følge og gi innspill i implementeringsprosessen (a, b og dels c) og ett om å utvikle kunnskap (c
og d). Det ligger et element av kontroll i det å følge og korrigere en prosess, og evalueringen av NAV-reformen, EVANAV, er slik sett i tråd med hva evalueringer tradisjonelt og formelt sett ofte dreier seg om, nemlig kontroll, læring og kunnskapsutvikling (Vedung 1997).

Det ble gjennomført en rekke studier og undersøkelser innenfor rammene av EVANAV, og de bidro til en rekke publikasjoner, til sammen rundt 90. I flesteparten av studiene rettes oppmerksomheten mot implementeringen av reformen, mens en mindre andel handler om måloppnåelse. Til sammen gir de bred kunnskap om en rekke ulike sider ved reformen og implementeringen av den, og bidrar til den vitenskapelige diskusjonen og til teoriutvikling på flere områder (Andreassen og Aars 2015). Målsettingen om at evalueringen skulle bidra til langsiktig kunnskapsbygging, må dermed langt på vei kunne sies å være oppfylt. Når det gjelder målene om at evalueringen skulle følge, dokumentere og korrigere underveis i prosessen, var det imidlertid delte meninger: Resultatene ble til dels vurdert som lite anvendbare av noen aktører, og evalueringen bidro ikke i implementeringen av reformen som forventet. Noen
aktører oppfattet forskerne som for lite villige til å gi anbefalinger underveis, resultatene av forskningen kom sent, og det ble lagt for stor vekt på kvalitativ forskning. Metaevalueringen viser at de involverte partene har ulike syn på disse forholdene og hvorvidt de er problematiske (Breidahl, Furubo, Halvorsen og Hansen 2014), og spørsmålet er hva grunnen til dette kan være. Med utgangspunkt i dataene som ble samlet inn i metaevalueringen, analyserer vi dette nærmere. Vi vil argumentere for at de forskjellige oppfatningene ikke bare skyldes ulike forventninger til den konkrete evalueringen, men også grunnleggende forskjellige forståelser av evaluering. Spørsmålet undersøkes i lys av evalueringsteori og teori om institusjonell logikk, med et lite sideblikk til generell organisasjonsteori. Videre i artikkelen gjør vi først rede for det teoretiske grunnlaget. Deretter følger en kort metodedel fulgt av gjennomgang og analyse av data fra metaevalueringen, før vi avslutningsvis konkluderer.