Sammendrag:

Formålet med denne masteravhandlingen er å analysere om utvalgte kommuner med flere fritidsboliger enn helårsboliger uforholdsmessig forskjellsbehandler fritidsboligeiere. Som boligeier har man kun stemmerett ved kommunevalg der man er registrert bosatt, hvilket innebærer at fritidsboligeiere flest står uten politisk innflytelse i kommuner hvor de søker rekreasjon. Dermed er det lønnsomt for kommuner med høy andel fritidsboliger å fatte politiske vedtak som gagner de fastboende på bekostning av boligeiere bosatt utenfor kommunen. Vi har derfor studert om kommunene aktivt utnytter de mulighetene dette åpner for.
Som fritidsboligeier betaler man på lik linje med helårsboligeiere eiendomsskatt og kommunale avgifter til kommunen hvor boligen ligger. Kommunenes muligheter for forskjellsbehandling begrenses derfor til disse to utgiftsområdene. Vår analyse er derfor basert på datamateriale om eiendomsoverdragelser, eiendomsskatt og kommunale avgifter for de utvalgte kommunene Hol, Ringebu og Sigdal. Ved hjelp av datagrunnlaget ønsker vi å fastslå hvorvidt kommunene har lik eiendomsskatt på fritidsboliger og helårsboliger, sett i forhold til boligens omsetningsverdi. I tillegg ønsker vi å avklare hvorvidt det hentes inn en uforholdsmessig stor andel i kommunale gebyrer fra fritidsboligeiere.
Den kvantitative analysen av eiendomsskatten har avdekket at fritidsboliger i Ringebu og Sigdal takseres signifikant høyere enn helårsboliger, sammenlignet med oppnådd vederlagsverdi ved fritt salg. Dette innebærer at fritidsboligeiere betaler mer enn helårsboligeiere i eiendomsskatt for tilsvarende verdifulle boliger. I tillegg fastslår en tolkningsuttalelse fra Finansdepartementet at Ringebu, Hol og Sigdal bryter eiendomsskatteloven ved å operere med både ulike sonefaktorer og boligspesifikke gulvkvadratmetersatser for ulike boligtyper.
For Hol kommune kan det ikke trekkes en entydig konklusjon om hvorvidt fritidsboliger forskjellsbehandles ved fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlag eller ikke. Dette skyldes motstridende resultater fra de statistiske testene. Hol har imidlertid brutt løftet som ble gitt om øremerking av eiendomsskatteinntekter ved innføringen av eiendomsskatt på fritidsboliger i 2016. Kommunen valgte å oppheve vedtaket i 2018, slik at Hol har fått innført eiendomsskatt på fritidsboliger uten å etterleve løftet som ble lagt til grunn for innføringen i utgangspunktet. Dette gagner fastboende på bekostning av majoriteten av kommunens boligeiere.
Den kvalitative analysen avdekker at fritidsboliger i Hol står for 25 % av kommunens totale eiendomsskatteinntekter. I Ringebu og Sigdal utgjør eiendomsskatteinntektene fra fritidsboliger
henholdsvis 70 % og 80 % av de totale skatteinntektene. Gjennom intervjuer og dialog med kommunene, fremgår det at inntektene fra eiendomsskatt ikke er øremerket konkrete formål, men er tiltenkt å dekke generell drift av kommunen og dens tjenestetilbud. Ettersom dette i stor grad er tjenester som retter seg mot fastboende, slik som sentrumsutvikling og kulturtilbud, fremgår det implisitt at fritidsboligeiere subsidierer tjenester de selv ikke har utbytte av.
For kommunale avgifter fokuserer den kvantitative analysen på tjenesteområdene vann og avløp. I følge kommunenes rådgiver i selvkostsammenheng søker man å få dekning av kommunens kapitalkostnader, altså avskrivninger og rentekostnader, via det årlige fastgebyret. På denne måten påvirkes ikke kommunens infrastrukturinvesteringer av svingninger i boligeiernes forbruksmønster. Ettersom kommunene ikke kan tjene penger på gebyrfinansierte tjenester, forventes det at gjennomsnittlig kostnadsdekning konvergerer mot 100 % over tid.
Analysen avslører imidlertid at Ringebu har en gjennomsnittlig kostnadsdekning av sine kapitalkostnader på 327,96 % for årene 2012–2018, hvorav 226,83 % kommer fra fritidsboliger. I 2018 er forventet kostnadsdekning 289,39 %, hvorav 218,37 % kommer fra fritidsboliger. For Sigdal ser vi at kommunen har tilnærmet full kostnadsdekning av bokførte kapitalkostnader før fritidsboligene tas med i regnestykket. I analysen har vi ekskludert abonnenter registrert som næringseiendommer, hvilket innebærer at kommunenes kostnadsdekning vil ligge noe høyere enn det tallene over indikerer. Hol ser på sin side ut til å treffe bedre i fastsettelsen av sine abonnementsgebyrer, med en gjennomsnittlig kostnadsdekning på 92,73 %.
Den kvalitative analysen av kommunale avgifter viser at Hol og Ringebus begrunnelser for differensiering av fastgebyr er tvilsomme. Kommunene er ikke i stand til å dokumentere høyere kostnader forbundet med betjening av fritidsboligbebyggelse enn øvrig boligbebyggelse, slik dokumentasjonskravet i retningslinjene krever. I tillegg opererer Hol med lovstridig fakturering av forbruksgebyr for vann til fritidsboliger. Loven spesifiserer at stipulert forbruk i størst mulig grad skal tilsvare reelt forbruk, mens Hol tilskriver fritidsboliger uten vannmåler et vannforbruk tilsvarende det helårsboliger med flere fastboende ville hatt. I tillegg fastsetter Hol høyere gebyrsatser for fritidsboliger enn helårsboliger for alle selvkostområdene studert i denne oppgaven. Ringebu og Sigdal har også innslag av forskjellsbehandling for de øvrige områdene.
Vi har også vurdert utfordringene knyttet til de fraværende klagemulighetene kommunenes boligeiere står overfor. Det at det ikke eksisterer uavhengige klageinstanser som en kan henvende seg til gjør det vanskelig for boligeierne å bli hørt. Det at kommunen man ønsker å klage på representerer anbefalt klagemyndighet, utgjør en trussel for borgernes rettssikkerhet.