Sammendrag:

DFØ har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet kartlagt organiseringen av statlig klagebehandling.

Kartleggingen besvarer tre problemstillinger:

- Hvor mange klager på statlige enkeltvedtak ble behandlet i overordnet organ og hvor mange i uavhengig klagenemnd i 2022?
- Hva kjennetegner organiseringen av klagebehandlingen i de to modellene?
- Hvilke trekk i forvaltningsutviklingen har betydning for organiseringen av klagesaksbehandling, og hvordan kan feltet følges opp videre?

Våre hovedfunn
Flertallet av klagesakene behandles av overordnet organ
Kartleggingen viser at det totale antall klagesaker ser ut til å ha stabilisert seg siden begynnelsen av 2000-tallet. Videre har den tidligere sterke veksten i antallet som ble behandlet i nemnd stanset. Flertallet av klagesakene (ca. 65%) blir i dag behandlet av et overordnet organ, dvs. etter det vi har kalt hovedmodellen.

Noen få virksomheter har stor betydning for fordelingen mellom hovedmodell og nemnd
Innenfor hovedmodellen er klagesakene svært ujevnt fordelt. For det første behandler departementene en svært liten andel av dem, og klart færre enn ved begynnelsen av 2000-tallet. For det andre er det noen få direktorater som står for en svært stor andel av disse klagesakene. Det gjelder i første rekke NAV. Fordelingsmønsteret mellom hovedmodell og nemnd vil derfor bli betydelig endret dersom klagesakene i bare ett av disse direktoratene flyttes over til særskilt nemnd.

Nemndene – mange små og noen få store
Antallet nemnder har holdt seg stabilt siden begynnelsen av 2000-tallet. Samtidig er det fremdeles store variasjoner nemndene imellom når det gjelder saksmengde, størrelse, sammensetning og arbeidsform. På noen punkter er nemndene så ulike at det kan gi et skjevt bilde å framstille dem i en enkelt kategori. Utlendingsnemnda, Trygderetten, Skatteklagenemnda, Pasientskadenemnda og Kontrollkommisjonen for psykisk helsevern skiller seg ut ved at de er vesentlig større enn andre, noe som igjen har betydning for saksmengde og arbeidsform.

Flere nemnder enn før betjenes av fellessekretariater
Siden vår forrige undersøkelse i 2014 er det opprettet to fellessekretariater, Klagenemnds-sekretariatet og Helseklage. Samlet betjener disse to sekretariatene 12 av de 49 klagenemndene. Hensikten har vært å få større fagmiljøer og mer kostnadsøkonomisk drift.

Utviklingstrekk med betydning for organiseringen av klagebehandlingen
Forvaltningsoppgaver er skilt ut fra departementene
Et hovedtrekk gjennom flere tiår er at departementene har skilt ut et stort volum av forvaltningsoppgaver, herunder klagesaksbehandling. Disse er overført til direktorater og til uavhengige klagenemnder. Dette medfører imidlertid at departementene sitter igjen med mye mindre styringsinformasjon, bl.a. om hvordan regelverket fungerer i praksis. Dette kan i noen grad kompenseres gjennom etatsstyringen, men uavhengige nemnder kan ikke i samme grad underlegges formelle rapporteringskrav.

EU stiller krav om uavhengig myndighetsutøvelse på stadig nye områder
De siste årene er nye klagenemnder opprettet for å sikre en større avstand til politisk styring, og for flere henger det sammen med implementering av EU-regelverk som forutsetter uavhengighet av departementet.

Større vekt på styring og samordning
De to siste tiårene er det lagt økt vekt på å organisere med sikte på samordning, helhetstenkning og overordnet styring. Det kan tilsi at man vil være mer tilbakeholden med å organisere klagebehandling i særskilte klagenemnder, i hvert fall hvis de skal spesialiseres på smale fagområder.

Generelt i forvaltningen er det lagt vekt på å bygge sterkere og større fagmiljøer for å sikre rettssikkerhet, kvalitet og mer effektiv ressursbruk. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at nemnder er slått sammen og at det er etablert fellessekretariater.

Funksjonsorganisering kompliserer hovedmodellen
I løpet av det siste tiåret har det skjedd en overgang til en funksjonsbasert organisering i en rekke etater. Av 21 etater med et ytre apparat er det nå bare 4 etater som fortsatt har en rent geografisk basert organisering. Overgang til funksjonsbasert organisering har fått konsekvenser for klagebehandlingen, og for flere av disse etatene er det nå reist spørsmål om det etter ny organisering er en reell totrinns behandling.

Rapporten avslutter med noen betraktninger om hvordan organiseringen av klagebehandling har utviklet seg:

- Det synes å ha blitt økt bevissthet om betydningen av hvordan klagesaks-behandlingen er organisert, og beslutningstakerne har også tilgang på et bedre kunnskapsgrunnlag
- Det er ikke lenger like treffende å snakke om viltvoksende klagenemnder, men populasjonen av klagenemnder er fortsatt fragmentert og uensartet
- Argumentasjon for bruk av nemnd synes å tape terreng, trolig fordi andre hensyn, så som samordning og effektiv ressursbruk, tillegges økt vekt. Dessuten kan potensialet for å skille ut klagesaker fra departementsnivå til særskilte klagenemnder være nær uttømt.
- Med så store forskjeller innenfor gruppen klagenemnder som er dokumentert i denne rapporten, kan det reises spørsmål om det er hensiktsmessig å behandle nemndsorganisering under ett. Bør det for eksempel opereres med en egen underkategori for nemnder der sekretariatet har betydelig delegert myndighet?

Avslutningsvis skisseres noen mulige temaer for videre arbeid på området.