Sammendrag:

Klima – og miljødepartementet ga 17. januar 2022 to oppdrag til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), Miljødirektoratet og Sjøfartsdirektoratet om å utrede mulige lav- og nullutslippskrav og -kriterier i offentlige anskaffelser av ferger, hurtigbåter og andre sjøtransporttjenester.

Bakgrunn for oppdraget var blant annet stortingsmeldingen om Klimaplan for 2021-2030 og stortingsmelding om den maritime politikken. Direktoratene er bedt om å utrede hvordan man kan stille krav om nullutslipp i nye anbud for ferger 2023 og krav om lav- og nullutslipp i nye anbud for hurtigbåter i 2025.

Vi har rundt 130 fergesamband i Norge med ca. 200 ferger totalt. Staten, gjennom Statens vegvesen, har direkte ansvar for 16 av disse sambandene, mens fylkeskommunene har ansvar for de resterende. Det er også noen private samband med fylkeskommunalt løyve og noen kommunale samband. I dag opererer omtrent 80 hurtigbåter i norske farvann på oppdrag fra det offentlige. Utslippene for ferger og hurtigbåter er estimert til om lag henholdsvis 580 000 tonn og 130 000 tonn CO2 i 2019.

Direktoratene anbefaler at kravene til anskaffelse av ferger og hurtigbåter rettes mot nullutslippsløsninger. Forskriftskravene til henholdsvis ferger og hurtigbåter er tilnærmet likt utformet, men med senere ikrafttredelse for kravene til hurtigbåter. Selve vurderingen av hvilke krav oppdragsgiverne skal stille i de konkrete anskaffelsene, vil i praksis også bli litt ulik for ferger og hurtigbåter. Passasjerferger følger kravene til ferger.

Forskriften direktoratene foreslår er utformet slik at det i utgangspunktet er obligatorisk for de offentlige oppdragsgiverne å stille krav om nullutslippsløsning når de anskaffer fartøy eller anskaffer tjenester om drift av samband. Forskriften angir en plikt til å stille krav om nullutslippsløsning i anskaffelser, men oppdragsgiver kan også gjøre unntak dersom det er uforholdsmessig dyrt eller ikke teknisk mulig med nullutslippsløsninger.

Arbeidsgruppen mener oppdragsgiver er nærmest til å vurdere om en strekning er egnet for nullutslippsløsning eller ikke. Dersom oppdragsgiver vurderer at strekningen ikke er egnet for nullutslippsløsninger og at den er omfattet av unntaksbestemmelsene i forskriften, trenger de ikke søke om unntak. Men oppdragsgiver må dokumentere hvorfor de har gjort unntak. I tillegg foreslår arbeidsgruppen en enkel rapporteringsplikt. Rapporteringsplikten vil være lite inngripende for virksomhetene, men vil gi verdifull styringsinformasjon for DFØ, og gi grunnlag for god veiledning til oppdragsgivere.

Det er viktig å merke seg at de foreslåtte kravene ikke er absolutte krav om at alle skip som anskaffes skal ha nullutslippsløsninger. Forskriften har unntaksmuligheter og oppdragsgiver må også ha markedsdialog i forkant av konkurransen - altså undersøke om et tilstrekkelig antall leverandører kan gi tilbud, og slik ivareta det grunnleggende prinsippet om konkurranse.

Offentlige oppdragsgivere har allerede en plikt etter anskaffelsesloven § 5 om at de «skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant». Plikten innebærer at oppdragsgiver må få oversikt over miljøpåvirkningen ved sine anskaffelser og hvor det er mulig å fremme klimavennlige løsninger.

Den foreslåtte forskriften med plikt til å stille krav om nullutslippsløsninger i anskaffelser utgjør en operasjonalisering og konkretisering av plikten som allerede ligger i anskaffelsesloven § 5. Mens ordlyden i lovens § 5 er ganske vid, viser den foreslåtte forskriften tydelig at nullutslippsløsninger er målet for ferger og hurtigbåter.

Videre vil forskriften bidra til å oppfylle Riksrevisjonens anbefaling om å etablere sentralt fastsatte, standardiserte minimumskrav på de prioriterte områdene fra handlingsplanen, hvor transport er et av disse. Rapporteringsplikten i den foreslåtte forskriften vil også bidra til bedre styringsinformasjon og statistikk over omfanget av grønne anskaffelser, som også var en av anbefalingene i Riksrevisjonens rapport. Det vil også være en fordel for leverandørene å møte like krav.

For å estimere utslippsreduksjonene av obligatoriske miljøkrav i anskaffelser, har Miljødirektoratet tatt utgangspunkt i utslippstall estimert fra AIS-data for hver enkelt ferge eller hurtigbåt. Vår analyse viser at nullutslippskrav i anskaffelser kan utløse deler av utslippskuttet på rundt 135 000 tonn CO2 for ferger og 40 000 tonn CO2 for hurtigbåter i 2030. Noe av dette potensialet gjelder riksvegferjer der det er tunnel under bygging, eller planlagt ferjeavløsning slik at det uansett vil kunne komme en reduksjon i utslippene fra ferjer isolert. Det er krevende å fastslå hvor store utslippsreduksjoner nullutslippskravet til ferger og hurtigbåter isolert sett vil utløse siden omstillingen er i gang, men et krav om nullutslipp i anskaffelsene vil sikre og mulig forsterke denne utviklingen. Vi vurderer krav til nullutslippsløsninger som et kostnadseffektivt virkemiddel relativt til andre alternativer for å redusere utslippene innenfor sektoren.

Gjennom arbeidet med utredning av et omsetningskrav for sjøfart og fiske, har Miljødirektoratet anbefalt å rendyrke omsetningskrav som virkemiddel for bruk av flytende biodrivstoff. Virkemidler som lav- og nullutslippskrav bør derimot brukes målrettet til innfasing av andre løsninger enn flytende biodrivstoff.

Arbeidsgruppen anbefaler derfor at andre virkemidler som obligatoriske miljøkrav i anskaffelser brukes målrettet til innfasing av andre løsninger enn biodrivstoff, også for ferger og hurtigbåter.

Arbeidsgruppen foreslår imidlertid et unntak hvor det for ferger kan benyttes biogass, i tilfeller hvor nullutslipp er uforholdsmessig dyrt eller ikke teknisk mulig. Det kan bidra til å gi økt bruk av biogass til sjøfart og mulig bidra til investeringer i ny produksjon av biogass i Norge. Fordi biogass er lite utbredt for hurtigbåter foreslås ikke et tilsvarende unntak her.