Sammendrag:

Forvaltningslovutvalget overleverte sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet 14. mars 2019. Utvalget foreslår en ny lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning, som er ment å avløse gjeldende forvaltningslov fra 1967.
________________________________________________

Forvaltningslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. oktober 2015 for å foreta en samlet gjennomgåelse av den eksisterende forvaltningsloven og tilgrensende ulovfestet forvaltningsrett. Mandatet for utvalget peker på tre hovedformål med utredningsarbeidet: (1) å vurdere behov for endringer på bakgrunn av dagens praksis, (2) å utarbeide en forståelig og brukervennlig lov som gir grunnlag for en god saksbehandling som ivaretar borgernes og private virksomheters rettssikkerhet og tillit til forvaltningen, samtidig som loven legger til rette for effektivitet og demokratisk styring innenfor rammen av ulike organisasjonsformer, og (3) å utarbeide en lov som legger forholdene til rette for og bygger på at en stor del av saksbehandlingen i forvaltningen skjer eller vil skje digitalt.

Generelt om utvalgets forslag
Utvalget foreslår en ny lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven). Lovforslaget vil avløse den gjeldende forvaltningsloven fra 1967. Både mandatet for utvalget og de erfaringer utvalget har innhentet, gir inntrykk av at gjeldende lov etter alminnelig oppfatning er velfungerende. Samtidig er det behov for endringer på flere punkter.

Lovforslaget er inndelt i 15 kapitler med i alt 95 paragrafer. Det er flere paragrafer enn i gjeldende lov. Fortsatt står reglene om saksbehandlingen i sentrum. Lovforslaget har med regler om forskjellige spørsmål som den gjeldende forvaltningsloven ikke regulerer: forvaltningsspråket, delegering av offentlig myndighet i statsforvaltningen, organisering og saksbehandling i kollegiale organer (nemnder) i statsforvaltningen, uavhengige organer i statsforvaltningen, og enkelte spørsmål om innholdet av forvaltningsvedtak.

Utvalget har lagt vekt på å foreslå en oppbygging og språkdrakt som skal gjøre den nye loven så enkel som mulig å sette seg inn i og å bruke, både for offentlig forvaltning og publikum. De enkelte paragrafene er utformet med sikte på å oppfylle målet om klart språk i offentlig forvaltning og i lovgivningen. Utvalget har i dette arbeidet hatt bistand fra Språkrådet, også til å utarbeide en nynorsk parallelltekst av lovforslaget.

Hovedformålet med loven er å legge til rette for at forvaltningens saksbehandling er god, tillitskapende og effektiv. Utvalget legger stor vekt på at den må gi borgerne tillit til offentlig forvaltning, og ser en velfungerende forvaltning som et sentralt bidrag i et demokratisk styresett. I den formålsparagrafen som utvalget foreslår, fremheves saklig opptreden og samarbeid mellom forvaltningsorganer som grunnleggende for å nå lovens formål.

Lovforslaget har med regler om forskrifter, inhabilitet, veiledningsplikt, taushetsplikt, saksforberedelse, form og begrunnelse for vedtak, klage, omgjøring uten klage og andre spørsmål som er regulert i den gjeldende loven. Hovedtrekkene i forvaltningsloven blir videreført. Det er lagt vekt på å gi bestemmelser som videreføres, en klar utforming i moderne språkdrakt, slik at det blir enklere å bruke dem. Det vil fortsatt være slik at lovens regler kan bli supplert med særregler i lovgivningen på det enkelte forvaltningsområdet.

Utvalget har vurdert den gjeldende loven i lys av endringer i forvaltningens organisasjon, arbeidsmåte og oppgaver og internasjonale forpliktelser, blant annet EØS-avtalen og internasjonale menneskerettskonvensjoner. Utvalget har latt seg inspirere av forvaltningslovene i de andre nordiske landene.

Utvalget foreslår en klarere avgrensning av lovens virkeområde. Loven skal gjelde for offentlig forvaltning i staten, fylkeskommunene og kommunene. Den skal gjelde for andre når de utøver offentlig myndighet, enten det er private eller offentlige virksomheter som er organisert utenfor stat og kommune. For offentlig eide selskaper (statsforetak, særlovselskaper, offentlig eide aksjeselskaper, interkommunale selskaper eller stiftelser med offentlig tilknytning) må det bestemmes i den særlov som regulerer foretakstypen, eller for det enkelte foretak, om forvaltningsloven skal gjelde for annen virksomhet enn offentlig myndighetsutøving.

Det er lagt vekt på at loven skal fungere like godt i kommunene som i staten. Utvalget har lagt kommuneloven av 2018 til grunn i sitt arbeid.

Lovforslaget har nærmere saksbehandlingsregler for enkeltvedtak, i likhet med gjeldende lov. Utvalget anser det ikke hensiktsmessig å innføre flere sett saksbehandlingsregler for ulike typer avgjørelser. De nærmere saksbehandlingsreglene skal gjelde for offentlig myndighetsutøving i enkelttilfeller. Utvalget foreslår å klargjøre i loven hvilke avgjørelser som skal regnes som enkeltvedtak. Utvalget foreslår nærmere saksbehandlingsregler for enkeltvedtak som er fleksible nok til å sikre en hensiktsmessig og effektiv behandling av forskjellige typer saker, samtidig som de gir borgerne tillit til offentlig forvaltning.

Lovforslaget legger til rette for videre digitalisering av forvaltningsvirksomheten. De enkelte reglene er som utgangspunkt ment å fungere teknologinøytralt. Det er lagt til rette for helautomatisert saksbehandling etter nærmere vurdering på det aktuelle området, med krav om offentlig tilgjengelig dokumentasjon av systemets rettslige innhold. Utvalget har også utredet særlige utfordringer digitalisering og automatisering medfører for personvernet, som reiser vanskelige nasjonale og folkerettslige problemstillinger, jf. særlig EUs personvernforordning. Utvalget foreslår en utvidet adgang til å dele taushetsbelagt informasjon mellom forvaltningsorganer i staten, fylkeskommunene og kommunene. For personopplysninger foreslås dette på vilkår som oppfyller kravene i personvernforordningen.

Reglene om inhabilitet er gjennomgått. Utvalget går inn for å beholde terskelen for når inhabilitet inntrer, men foreslår at enkelte situasjoner som i dag gjerne fører til inhabilitet etter en skjønnsmessig helhetsvurdering, skal lede til inhabilitet uten videre. Dette gjelder blant annet for den som har en vesentlig økonomisk interesse i utfallet av en sak. Utvalget foreslår også inhabilitet for den som det siste året før saken begynte, har hatt verv eller ledende stilling i et selskap som er part i saken. Den som har avgjort en forvaltningssak i første instans, blir etter forslaget inhabil til å behandle klagesaken. Når det gjelder inhabilitet etter en skjønnsmessig helhetsvurdering, foreslår utvalget å lovfeste flere elementer i vurderingstemaet. Utvalget foreslår at inhabilitetsreglene skal gjelde formelt også for medlemmer av regjeringen, unntatt for klagesaker til Kongen.

Utvalget foreslår å opprettholde gjeldende ordning om forvaltningsklage og om hvilket organ som er klageinstans. Samtidig understreker utvalget at det må sikres at klageinstansen har en organisatorisk plassering som gir den tilstrekkelig distanse til underinstansen. I statsforvaltningen gjelder dette både når klageinstansen er «nærmest overordnet organ», og når den er en særskilt klagenemnd. Det er delte meninger i utvalget om hvor langt en statlig klageinstans skal kunne overprøve forvaltningsskjønnet i et vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune. Et flertall i utvalget foreslår å oppheve retten til sakskostnader i forvaltningssaker.

Utvalget analyserer hva det innebærer at et forvaltningsorgan er «uavhengig». Det drøfter bruken av uavhengige organer i statsforvaltningen og trekker opp retningslinjer for organiseringen og fremtidig etablering av uavhengige organer.

Utredningens nærmere innhold oppsummeres mer i detalj nedenfor. For en oversikt over de viktigste endringene som foreslås, vises også til kapittel 36, hvor utvalget gjør rede for økonomiske, administrative og rettssikkerhetsmessige konsekvenser av endringsforslagene.