Sammendrag:

Produktivitetskommisjonen ble opprettet ved kongelig resolusjon den 7. februar 2014 av Regjeringen Solberg. Kommisjonen har hatt som mandat å vurdere produktivitetsutviklingen i Norge og se nærmere på årsaker til at veksten har vært svakere de senere årene. Kommisjonen skulle også peke på områder der myndighetene bør iverksette tiltak eller justere politikken for å øke produktiviteten. Produktivitetskommisjonens mandat delte arbeidet i to faser. Kommisjonen legger med dette fram sin første utredning. Kommisjonens innstilling er enstemmig.
_________________________________________________

Hovedpunkter
Vår framtidige velstand og velferd forutsetter at produktiviteten fortsetter å vokse. For å understøtte dette peker kommisjonen på flere politikkområder der det bør gjennomføres endringer eller særskilte tiltak.

Norge har et høyt velstandsnivå som skyldes en høy produktivitetsvekst gjennom mange år, men også stigende og etter hvert høye inntekter fra oljevirksomheten. Den store petroleumssektoren og den tilknyttede leverandørindustrien er et særlig kjennetegn ved norsk økonomi. Oljeutbyggingen har bidratt til økt produktivitet og omstillinger i konkurranseutsatt næringsliv. Inntektene fra sektoren har gitt grunnlag for høy sysselsettingsvekst i tjenesteyting rettet mot hjemmemarkedet. Kommisjonen vil trekke fram tre hovedutfordringer i denne sammenhengen:

Oljenæringen vil ikke lenger være en motor for vekst, og nye næringer må overta. Oljetilknyttede næringer har vokst fram som internasjonalt konkurransekraftige eksportnæringer, men samtidig har kostnadsnivået økt og presset ut gammel industri. Framover vil aktiviteten i oljenæringen avta og få en redusert rolle i norsk økonomi. Vår konkurransekraft vil ligge i en arbeidsstyrke som har høy og relevant kompetanse, god omstillingsevne og at vi er med i teknologiutviklingen.

Norge kommer ut med middels plassering blant OECD-land i sammenligning av faktorer viktig for vekst. Det gjelder områder som innovasjonsevne, nyetablering og næringslivets egen forskning. Når oljenæringen får redusert betydning må vi løfte prestasjonene for å holde topp inntektsnivå. Vårt konkurranseutsatte næringsliv er, ifølge internasjonale studier, karakterisert ved lav kompleksitet. Sammenlignet med våre naboland Danmark, Finland og Sverige er vårt næringsliv i mindre grad knyttet opp mot teknologisk avanserte, internasjonale markeder, og vi har mindre privat eierskap. Dette er først og fremst historisk betinget. En liten, åpen økonomi må utnytte internasjonal teknologiutvikling, og det må legges større vekt på forutsetninger for teknologisk adopsjon. Det krever rammebetingelser som sikrer god kobling mellom høyere utdanning, forskning og næringsliv, og som stimulerer til kompetanseutvikling og omstillingsevne i arbeidsmarkedet.

Det har vært sterk vekst i tjenesteytende næringer, men mange av disse har lav produktivitetsvekst. Forskjellene i produktivitetsutvikling mellom næringer kan i mange tilfeller relateres til konkurransesituasjon og reguleringer. Deler av tjenesteytingen har vært skjermet for internasjonal konkurranse, og reguleringer som ivaretar mange ulike formål, har gitt et høyt kostnadsnivå. Kommisjonen mener det er behov for å bedre teknologiutviklingen i tjenesteytende næringer, styrke konkurransen og sørge for at reguleringer i mindre grad svekker produktiviteten.

Det er bekymringsfullt at norske skoleelever i internasjonale tester viser lave ferdigheter i basisfag, og at alt for mange faller fra i videregående skole og høyere utdanning. Det reiser spørsmål om organisering og ledelse av utdanningsinstitusjoner og hvordan arbeidsmarkedet fungerer i sektoren. Kunnskap er den viktigste kilden til økt produktivitet. Bedring av kunnskapsnivået i de brede lag av befolkningen er nødvendig for å øke inntektene både til den enkelte og til landet. Det har vært en sterk økning i utdanningsnivået de siste tiårene. Dette er et resultat av sterke insentiver til kvantitet. Samtidig har det vært for dårlig sikring av kvalitet. I høyere utdanning har ressursene i økende grad gått til administrasjon og konservering av en lite effektiv institusjonsstruktur.

Det beste av høyere utdanning og forskning i Norge synes å hevde seg godt internasjonalt, men også innen forskning brukes store ressurser med begrenset resultat. Norge skiller seg ut med en stor instituttsektor som har svak tilknytning til de beste utdanningsinstitusjonene, der det foregår en sterk politisk styring av strategiske satsingsområder og programmer. De nye ordningene med sentre for fremragende forskning, åpen konkurranse om forskningsmidler og større deltakelse i internasjonal forskning, bør forsterkes.

Internasjonale sammenligninger og forskjeller i ressursbruk og resultater innen offentlig sektor tilsier et stort effektiviseringspotensial. Offentlig sektor har ikke samme insentiver til effektiv ressursbruk som i næringslivet, og er derfor avhengig av et velfungerende politisk system og styringssystem. I hovedsak produseres tjenester av god kvalitet, men produktivitetsutviklingen ser på mange områder ut til å være dårlig. Selv på områder der ressursbruken er økt kraftig, som i grunnskolen, ser det ikke ut til å ha skjedd noen vesentlig økning i kvaliteten. Det er nødvendig med tydeligere mål og ansvarliggjøring av finansiering og resultater. Bedre utnyttelse av ny teknologi, inkludert velferdsteknologi, må til for å møte behovene for offentlige tjenester i framtiden.

Erfaringene med offentlige investeringer viser sterk kostnadsøkning under gjennomføringen av store prosjekter. Det er en særlig utfordring å sikre at de riktige prosjekter blir valgt, slik at de samfunnsøkonomiske gevinstene kan realiseres. Når prosjektet er valgt må det sikres at utforming og kostnader holdes innen fastlagte rammer. Det er et problem at ansvaret for kostnader og finansiering ikke er godt koblet i mange offentlige beslutningsprosesser. Offentlige innkjøp må organiseres med sikte på kostnadsbesparelser og innovasjoner.

En stor del av de offentlige tjenestene er delegert til kommuner og fylkeskommuner i et komplisert styrings- og finansieringssystem. Det er store forskjeller i forutsetninger mellom kommunene. Kommisjonen støtter arbeidet med en kommunereform som legger grunnlag for en forenkling av styringssystemet og for kommuner med større kompetanse og styringsevne. En slik reform kan også bidra til at avhengighet av statlige overføringer kan reduseres og ansvaret for egne inntekter økes. En kommunereform er særlig viktig for å få bedre planlegging og koordinering i byområder, som i dag preges av en fragmentert kommunestruktur.

Innovasjon og læring fra internasjonal teknologiutvikling krever infrastruktur og møteplasser for utveksling og bearbeiding av ideer. Byenes økende dominans i verdiskapingen har skjedd til tross for politiske prioriteringer av infrastruktur og organisering av offentlig forvaltning som har hemmet byveksten. Veksten i befolkning og høyere inntektsnivå i byene er et internasjonalt fenomen som har pågått over lang tid, og avspeiler de økonomiske fordelene ved urbanisering. En slik utvikling forsterker i seg selv fornyelse og omstilling. Kommisjonen vil framheve betydningen av sterke regionbyer for å sikre økonomisk utvikling bredt utover landet. Både beslutningsstrukturen rundt store infrastrukturinvesteringer og organiseringen av forvaltningen bør endres med dette som siktemål.

Kommisjonen er opptatt av politikkens rolle for produktiviteten. Politikk er ofte preget av mange, komplekse mål og gode intensjoner. Virkemiddelbruken er utviklet over lang tid og er ofte komplisert. Den ferske politianalysen, analyser av helsevesenet, og erfaringene med store offentlige prosjekter og innføring av nye IKTsystemer viser at utfordringene er betydelige. Krevende reformer har kostnader som kommer raskt, mens gevinstene først viser seg lenger framme. Det kreves mer langsiktighet i politikken med sterkere orientering mot de resultater som oppnås. Økt vekt på produktivitet kan gi bedre
grunnlag både for vekst og velferd.