Sammendrag:

Innledning
Ble det en bedre organisert stat? Bakgrunnen for at dette spørsmålet stilles i denne artikkelen er at det nærmer seg 25 år siden Hermansen-utvalget avga en utredning med tittelen »En bedre organisert stat« (NOU 1989:5). Utredningen munnet ut i en rekke forslag til prinsipper og retningslinjer for hvordan staten burde organisere de ulike delene av sin forskjelligartete virksomhet. Bakgrunnen for at utvalget ble nedsatt i 1987 var misnøye, ikke minst internt i statsadministrasjonen, med den måten statlige institusjoner, etater og bedrifter var organisert og ble styrt på. Utvalgets forslag, som i hovedsak var enstemmig, har etter manges mening utgjort en viktig del av premissgrunnlaget for mange av de reformer som senere er gjennomført i statlig organisering og styring i Norge. Etter så mange år, og etter så mange reformer, kan det derfor være betimelig å gjøre opp en slags status, og stille spørsmålet om staten faktisk er blitt bedre organisert.

Spørsmålet kan også stilles fordi det etter manges mening skjedde en grunnleggende endring i den organisatoriske og styringsmessige tenkningen og i de praktiske grep fra slutten av 1980-årene. Mens staten hadde ekspandert både i bredden og dybden gjennom hele etterkrigstida, og stadig flere samfunnsområder hadde vært gjenstand for statlige tiltak, styring og kontroll, skjedde det nå en endring både i det økonomiske vekstforløpet, i de politiske strømninger, i statens ekspansjonstakt, og i tilnærmingsmåten til hvordan samfunn og stat burde styres. Ikke minst skjedde det en utvikling i det internasjonale samarbeidet som førte med seg nye impulser både politisk og organisasjons- og styringsfaglig, som kom til å få betydning for hvordan statlig organisering og styring kunne utformes på nye måter. Kort sagt; den sosialdemokratiske ekspansjonsstat ble utfordret av ny-liberalistiske ideer, og av praktiske løsningsforslag basert på konkurranse og markedstenkning. Selv om dette skiftet de første årene var mindre tydelig i Norge enn i en del andre land (Olsen 1993), kom de nye ideene likevel over tid til å få et slikt gjennomslag at det kan være rett å se på perioden fra slutten av 1980-årene som en ny epoke i organiserings- og styringsmessig sammenheng.

Det er i utgangspunktet rimelig å forutsette at det er en sammenheng mellom den måten en offentlig virksomhet er organisert og styrt på, og hvor godt virksomheten presterer. Noen enkel sammenheng er dette naturligvis ikke – også andre faktorer spiller inn – men intensjonsmessig må det være en slik sammenheng. Et første spørsmål vil derfor være hvor fornuftig staten har organisert sin virksomhet på de enkelte områder, og hvor rasjonell styringen er, ut i fra de prestasjoner som kan observeres? Det var denne problemstillingen som stod i sentrum for utredningen fra 1989. Når en skal se på statens samlete virksomhet, er imidlertid dette bare ett av spørsmålene. Et annet og like viktig spørsmål gjelder hvor godt eller mindre godt staten klarer å håndtere problemer og oppgaver som krever samordning, helhet og avbalansering på tvers av departementsområder, eller som i sin karakter er områdeovergripende. Samordning dreier seg dels om teknisk-administrativ organisering og styring av oppgaver og prosesser som er relatert til hverandre, og som derfor må tilpasses hverandre i tid, innhold og omfang. Og dels dreier det seg om å avveie og prioritere ulike verdier og formål som kan være motstridende eller stå i ressursmessig konkurranseforhold til hverandre. I den videre framstillingen vil begrepet samordning bli brukt som en fellesbetegnelse på begge disse oppgavene. Spørsmålet om vi har fått en bedre organisert stat har altså minst to hoveddimensjoner. Det kan lett være slik at selv om staten er blitt bedre organisert langs en dimensjon, kan den ha blitt dårligere langs den andre. Artikkelens hovedspørsmål vil derfor bli drøftet langs begge disse dimensjonene. Et sentralt element i vurderingen vil være ministeransvaret.

Det hovedsvaret Hermansenutvalget ga på spørsmålet om hvordan staten kunne organisere sin virksomhet på en bedre måte var at staten måtte velge mellom organisasjons- og tilknytningsformer på en mer bevisst- og systematisk måte enn det som hadde vært vanlig inntil midten av 1980-tallet (jfr. NOU 1985:5, s.13). I forlengelsen av de to spørsmålene stilt ovenfor er dette selvsagt også et viktig spørsmål.

Innenfor rammen av en kommentarartikkel er det verken mulig å beskrive eller evaluere utviklingen i statens organisasjon i sin fulle bredde. Det vi gjør er – ved hjelp av sju spørsmål – å belyse noen erfaringer og utfordringer som etter vår mening utvilsomt fortjener plass i dagens forvaltningspolitiske debatt – både i Norge og i de øvrige nordiske land. Før disse spørsmålene stilles reflekterer vi innledningsvis over noen viktige trekk ved det norske samfunnet og den norske staten – hva angår verdifellesskap og politisk kultur. Dernest skisseres noen vanlige krav og forventninger til statlig organisering, før vi beskriver hovedtrekkene i den utviklings- og endringsprosess som har funnet sted i organisering og styring av statens virksomhet i Norge de siste 20-25 årene. Artikkelen rundes av med noen konkluderende refleksjoner, og et spørsmål om det er behov for et nytt forvaltningspolitisk utvalg; 25 år etter at Hermansenutvalget leverte NOU