Hva er et særorgan? (kap 4 i NOU 2017: 11 Bedre bistand. Bedre beredskap):
Politiets særorganer utgjør en uensartet gruppe av Politidirektoratets til sammen ni underliggende enheter ved siden av politidistriktene. Selve begrepet særorgan har et uklart opphav, og det foreligger ikke klare kriterier eller retningslinjer for hva et særorgan i politiet skal være, eller hvordan særorganene skiller seg fra Politidirektoratets øvrige underliggende enheter.

4.1 Om politiets særorganer
4.1.1 Historikk og begrunnelse
Politiets særorganer er forankret i politiloven § 16, tredje ledd nr. 1, der det heter at:
«Kongen kan bestemme at det for ett eller flere politigjøremål skal opprettes egne politiorganer».
Dette innebærer at regjeringen avgjør om det skal opprettes særlige politiorganer med bestemte oppgaver. Med unntak av Politiets sikkerhetstjeneste (PST), som er direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet (JD), er alle slike politiorganer i dag underlagt Politidirektoratet (POD).

Loven skiller imidlertid ikke i sin ordlyd mellom særorganer og øvrige underliggende politiorganer, men politiinstruksen kan gi noe veiledning, idet den skiller mellom politigjøremål og sivile gjøremål:
«Dessuten plikter politiet å forebygge og motvirke alt som kan utsette allmenheten eller den enkelte for fare eller unødig ulempe. Når forholdene tilsier det skal politiet samarbeide med de offentlige særorganer som er opprettet for å ivareta sikkerheten på spesielle sektorer i samfunnet.»

Dette kan tolkes i retning av at særorgan har politigjøremål, mens øvrige underliggende enheter utenom politidistriktene har sivile gjøremål eller støttefunksjoner. Dette følger også forutsetningsvis av politiloven § 20 (2), der det fremgår at «Departementet bestemmer hvilke andre ledere og tilsatte i Politidirektoratet og sjefer for politiets særorganer som har politimyndighet».

Bare fem av Politidirektoratets underliggende politiorganer, opprettet i medhold av politiloven § 16, blir betraktet som særorganer. Loven skiller ikke her mellom hvilke politiorganer som kan bli opprettet. Begrepet særorgan med de oppgaver og ansvar som følger, skiller seg dermed ikke etter loven fra andre politiorganer.

Historisk er hovedbegrunnelsen for å opprette nasjonale politiorganer, herunder særorganer, at det er behov for landsdekkende institusjoner med ressurser til å bistå de enkelte politidistrikter i oppgaver de selv ikke har kompetanse eller kapasitet til å løse. Slike nasjonale politienheter med riksdekkende fullmakter har lang tradisjon i Norge. Den første enheten, Statspolitiet, ble opprettet i 1932 som en utrykningsstyrke på 76 mann med beredskap og opprørsbekjempelse som hovedoppgave. Statspolitiet ble oppløst og erstattet av utrykningspolitiet da politiloven ble vedtatt i 1936. Siden den gang er en rekke ulike landsdekkende politiorganer blitt opprettet.

Det er uklart hvordan begrepet særorgan har oppstått i politistrukturen. I politiutvalgets innstilling til opprettelse av Kripos i 1951 ble funksjoner og oppgaver foreslått lagt til sentralorganer under felles ledelse, eventuelt «særskilte institutter under hver sin ledelse».

Med opprettelsen av Kriminalpolitisentralen (Kripos) i 1959 ble enheten også et sentralt politiorgan og «hjelpeorgan for landets samtlige politikamre». Det ble altså fremhevet behov for nasjonale bistandsressurser («hjelpeorgan») som kunne bli organisert som «særskilte» enheter.

Konkret ble begrepet særorgan brukt første gang i Ot.prp. nr. 35 (1978–79) Om lov om rettergangsmåten i straffesaker i sammenheng med beskrivelse av utkast til dagjeldende straffeprosesslov § 55. Her presiseres det at reservasjonen i første ledd nr. 3 i første rekke får betydning for de politiembetsmenn og polititjenestemenn som gjør tjeneste i departementet, eller som er knyttet til «Kriminalpolitisentralen eller andre særorganer» opprettet i medhold av dagjeldende politilov § 3 annet ledd nr. 1, som angir at «Kongen kan bestemme (…) at det for ett eller flere bestemte politigjøremål skal opprettes sentrale politiorganer».

Politirolleutvalget brukte også begrepet særorgan flere steder i NOU 1981: 35 Politiets rolle i samfunnet, der det blant annet het: «Politiet har fra gammel tid vært samfunnets alminnelige sivile øvrighet, dvs. den myndighet som tok seg av offentlige gjøremål man ikke hadde særorganer for. Derfor er det ikke ett enkelt, men en lang rekke samfunnsbehov politiet skal dekke.»
Utvalget brukte imidlertid begrepet gjennomgående som beskrivelse av enheter som ble opprettet på ulike forvaltningsområder med en definert forvaltningsmyndighet og ikke på særskilte enheter i politietaten. Kripos ble her ikke omtalt som særorgan, men som en ttjenesteenhet».

I Ot.prp. nr. 53 (1983–84) Om lov om ikraftsetting og endring av den nye straffeprosesslov m.m. blir begrepet særorgan for første gang brukt som betegnelse på en del av politistrukturen. I begrunnelsen til forslag til nytt fjerde ledd i straffeprosessloven § 76 blir det presisert at «[p]olitiets særorganer har hele landet som arbeidsområde, og dette tilsier at oppnevning foretas av den sentrale instans innen påtalemyndigheten, nemlig riksadvokaten».

Utover å presisere arbeidsområdet blir det ikke gjort nærmere avklaring av hvordan begrepet særorgan i politiet er å forstå, eller hvilke oppgaver og ansvar som bør ligge til politiets særorganer.
Begrepet blir først vurdert nærmere i Ot.prp. nr. 83 (1992–93) Om lov om politiloven, der det blir beskrevet at:
«[d]e sentrale særorganene er opprettet for å løse politioppgaver av landsomfattende karakter, som et enkelt kammer/kontor i utgangspunktet ikke har forutsetninger eller kapasitet til å løse. (…) Et felles trekk ved de sentrale særorganene er at de utfører oppgaver av landsomfattende koordinerende karakter som ikke ville kunne funnet en tilfredsstillende løsning innenfor det enkelte politidistrikt. Forøvrig er oppgavene spesialiserte og høyst forskjellige».

I påfølgende offentlige utredninger av politiet blir begrepet fulgt opp med tilsvarende beskrivelser, men av varierende omfang.12 I NOU 1999: 10 samt Ot.prp. nr. 7 (1999–2000) Om lov om endringer i politiloven heter det:
«I direkte organisatorisk linje under departementet er det opprettet sentrale særorganer (sentrale forvaltningsorganer) for bestemte politigjøremål. Disse er både administrativt og faglig underlagt departementet. Hovedmålsettingen med de etablerte særorganene er å utvikle og opprettholde bistandsressurser med landsdekkende kapasitet. De forvalter spisskompetanse og forutsettes benyttet i saker hvor de lokale politidistrikt ikke selv har kapasitet eller kompetanse til å håndtere oppgaven.»

I NOU 2004: 6 Mellom effektivitet og personvern. Politimetoder i forebyggende øyemed blir det i tillegg presisert om etterforskningsansvaret at «[i] noen tilfeller vil slike særorgan overta og sluttføre hele saken».

NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Politianalysen understreker at det er nødvendig å etablere et tydeligere kriteriesett for hva et særorgan er:
«Etter utvalgets vurdering bør grunnkriteriet for et særorgan være at det ivaretar primærfunksjoner i politiets løsing av kjerneoppgavene. Dette i motsetning til støttefunksjoner som utdanning, FoU, anskaffelser, IKT etc. Videre bør et særorgan primært dekke to roller:

– Det bør gi bistand til politidistrikter innenfor sin funksjon og tilknyttede fagområder.
– Det bør håndtere særlig komplekse eller nasjonale/distriktsovergripende saker innenfor sitt ansvarsområde.

Med dette som hovedfunksjoner vil det også være naturlig å tillegge særorganene et nasjonalt fagansvar knyttet til egne fagområder. Dette vil normalt kunne innebære ansvar for å definere nasjonale standarder og prosedyrer, tilrettelegge og gjennomføre kompetanseutvikling og sikre kunnskapsutvikling og generell utvikling av fagområdet(-ene).»

Begrepet politiets særorganer har dermed vokst frem over flere tiår og kan sies å være avledet av særorganer i øvrig forvaltning med en avgrenset myndighet og kompetanse. Over tid har begrepet festnet seg i politistrukturen som uttrykk for politiorganer som «ivaretar primærfunksjoner i politiets løsning av kjerneoppgavene», herunder yter bistand til politidistriktene, og har avgrenset saksansvar innenfor sitt fagområde. Samtidig har det blitt understreket at særorganenes oppgaver er svært spesialiserte og høyst forskjellige. Dette ble til slutt konkretisert i Politianalysen.
Dagens politistruktur har imidlertid ikke fulgt opp hele Politianalysens anbefalte kriteriesett. Ut fra denne synsvinkelen skulle Politihøgskolen som utdanningsinstitusjon være å regne som en støttefunksjon og ikke som særorgan, slik det er i dag.

Det er også omdiskutert i hvilken grad PU og UP håndterer «særlig komplekse eller nasjonale/ distriktsovergripende saker innenfor sitt ansvarsområde» som ikke kan løses i politidistriktene. Særorganer, forstått som en nasjonal spisskompetanse for bistand og etterforskning, er innrettet forskjellig fra land til land. Det er ingen land i Europa som har samme struktur som i Norge. Bakgrunnen er dels ulike historiske-, kulturelle-, politiske- og geografiske- betingelser og dels ulike kriminalitetsutfordringer.